土地发展权是一种物权,是将土地从较低利用效益的用途或较低利用程度转向较高利用效益的用途或较高利用程度,以此获取土地收益的财产权,它与土地所有权的权能平行,并可以与之分离存在,单独实现其土地财产权经济收益。国家通过设置土地发展权,建立土地发展权流转机制,鼓励土地发展权的交易与流转,可以更好地发挥在公有制条件下的土地供应参与宏观经济调控作用。国家是土地发展权配置与流转的管理主体。土地发展权的公平、合理配置,是其高效交易与流转的基础。国家为有效实施土地利用政策、农地保护政策、城乡及区域发展政策、环境保护政策对土地发展权进行初始配置,再通过市场机制的调解作用,设定为国家、集体或个人拥有的具有物权性质的土地发展权。因此,土地发展权的流转收益分配必须兼顾国家、集体和个人利益,特别是要维护农民合法的土地发展权权益。国家(政府)在配置土地发展权时应在坚持控制发展权总量、优化发展权结构、注重公平配置、提高配置效率的原则前提下,通过立法确定发展权在土地产权体系的法定地位,利用土地规划、城市规划等技术性和政策性手段,设定土地用途、区位、建设强度等土地发展权物质要素,使土地发展权成为可以有效流转和交易的土地产权。土地发展权流转促进模式有政治促进型、市场促进型和混合促进型。政治促进型土地发展权流转,要求土地发展权管理法规健全,区域土地发展权收益可转移支付,而且政府要具有相当的财力。市场促进型土地发展权流转,减轻了政府的财政和纳税人的经济负担,被称为是“用开发商的钱来保护土地”和“在开发中保护土地”,一般适用于土地发展权交易和流转比较活跃的地方。混合促进型即同时利用政治手段和市场手段促进土地发展权的交易和流转。在土地发展权交易的博弈中,由于政府拥有强大的行政优先权及强制警察权,而土地使用者惯用幕后策划,容易和政府达成合作博弈,农民在利益博弈中往往处于被动地位。但由于遭受利益损失,农民会采取“拖延、阻挠”等策略,延长交易环节,增加交易成本,加剧博弈局中人的利益冲突。因此,政府不应参与到利益分配环节中去。政府的角色应是“裁判”,加强监管,通过公共利益限制和公平补偿来规范市场交易行为,退出市场领域。政府可建立土地发展权交易税费制度,一方面从宏观上把握土地利用方向,使个体目标和国家目标保持一致,另一方面分享土地发展权流转中的利益涨价部分,促进利益分配的均衡化。结合我国的政府层级安排,土地发展权按照一定机制分别在宏观、中观和微观三个层次以一、二、三级土地发展权的形式进行配置和流转。这三个层次有机地连接,共同形成土地发展权配置与流转市场体系。土地发展权价格是转让土地发展权所取得的地价,即土地发展权的交换价值。土地发展权价格实质上是土地利用方式改变后的土地价格与现状利用方式下的土地价格之差,在我国,表现为使用权价格差,或国有土地使用权与集体土地所有权价格差(土地所有权或使用权的价格均不包括实物改造、开发成本,并且要扣除其他资本、劳动的正常收益)。根据土地发展权价值构成,土地发展权价格由土地利用规划、位置(区位)、用途与容积率(开发密度)这四个因素共同而且相互作用形成。为提高土地发展权配置效率,减少交易成本,必须设计一套切实可行的发展权配置与流转制度。①权能设计。土地发展权具有规范土地开发利益关系的作用,因而需要法律赋予其一定的权利能力,具体的权能可重点考虑拥有、使用、处分和收益四个方面。②权利体系设计。笔者认为,我国的土地发展权权利结构的核心组成部分应当是农地发展权、市地发展权、商业性土地发展权、基本发展权、超限额发展权、虚拟发展权和可转让发展权,它们构成我国土地发展权结构的核心,相互作用完成土地发展权的制度功能、实现制度目标。③变动规则设计。土地发展权变动是指土地发展权的创设、让渡、变更和灭失。土地发展权通过权利变动发挥其作用,实现土地开发利益关系的调整。④运行机制。土地发展权运行机制是融合了法律、经济、行政办法的混合机制。它的运行以权利配置、变动、价格调节为主线,以相关制度作保证,从而实现其财富分配公平、制度运行有效率、资源配置优化的运行目标。