监察法规作为一种新型的法规,因第一部监察法规《监察法实施条例》于2021年7月刚刚出台,学术界对监察法规的研究还刚刚起步,对于监察法规的属性和制定存在较大研究空白。在学术界现有关于监察法规的研究中,一些学者认为监察法规跟一般法律法规性质类似,可以套用行政法规等法律法规对监察法规的属性和制定进行界定,但这种观点忽略了的是,监察法规是在国家监察体制改革的大背景下应运出台,国家监察体制改革一定程度上重构了我国的政治体制,将“一府两院”的国家管理体制变革为“一府一委两院”。而监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公,通过党的纪律检查委员会接受各级党委的领导,使反腐败在党的集中统一领导下进行,因而监察法规并不仅仅具有法律属性。还有一些学者认为,监察法规和党内法规是一体的,可以参照党内法规的性质和制定来看待监察法规。这种观点虽然考虑了纪委监委合署办公、一体运作的现实,看到了监察法规和党内法规的内在联系,但忽视了监察法及监察法规将反腐败纳入法治化轨道的深远意义,忽视了监察法规区别于党内法规的特殊法律属性。本文认为,监察法规具有跨法和政治的鲜明特点,是连接国家法律和党内法规的桥梁纽带,是将反腐败纳入法治轨道的重要制度保障,既属于法律法规的一种,与刑法、刑事诉讼法等法律法规相衔接,符合一般法律的制定要求,具有一般法律的属性,也与党内法规相衔接,与党内法规的基本理念、原则要求保持一致,本质上是党内法规的法律形式表达,具有相较一般法律法规更为突出的政治属性,监察法规的制定应充分考虑监察法规的特殊性,建立在对其政治和法律双重属性的深刻理解和把握之上。监察法规作为监察法的配套法规和下位法,规定了监察委员会具体运作的权限、程序和规则,是监察工作有序开展的重要依据,一定程度上直接决定着监察工作能否在法治轨道上运行,对于统筹推进依规治党和依法治国、推进法治中国建设具有重大而深远的影响。监察法规的制定是监察立法的重要一环,对监察法规的制定原理和技术进行具体而深入的研究,科学界定其性质、内涵、外延,准确提炼其制定的原则,详细讨论其制定权限、制定程序和制定表述技术,对于系统研究监察法规的制定具有重要意义,不仅能够填补国内学术界研究空白,具有较大的学术价值,而且对于监察法规制定实践乃至中国法治建设也具有较大的现实意义。监察法规具有法律属性和政治属性双重属性,这是它区别于其他法律法规的鲜明特征。监察法规的制定主体是国家监察委员会,国家监察委员会的定位是政治机关,因此监察法规自然带有鲜明的政治属性,主要表现为突出党的领导,突出民主集中制,突出政治效果、法律效果和社会效果的统一。同时,作为一种特殊的法律法规,它也同样具有一般法律法规所普遍共有的法律属性,突出表现为注重区分政治问题和法律问题、注重程序正义、注重拿证据说话、注重保护公民权利。因党的纪律检查委员会和作为国家机关的监察委员会合署办公,两块牌子一套人马,实质上一体运行,监察法规的政治属性和法律属性无论是在文本上还是在实际运行上,都是融为一体、密不可分的。监察法规的制定为反腐提供有力的法律制度支撑,有利于构建完善的监察法律法规体系,推动反腐败工作规范化、法治化、专业化、制度化,改造中国官本位文化的腐败土壤,实现依法治国的总体目标。基于这些重要的使命,监察法规的制定应当体现“高标准、高要求、高起点”的立法精神,厘清监察法规的制定原则、立法权限、立法程序和立法技术等重要方面,特别是要围绕其立法中的重点难点问题,从理论和实践的层面探讨提出有效的解决路径,力求使每部监察法规都能成为良法。监察法规的制定原则是监察法规制定所要遵循的基本理念、价值、原则等框架性规定。基于监察法规的政治属性和法律属性,监察法规的制定应坚持党的领导,接受党在立法过程中的政治领导和直接指导;坚持尊重和保障人权,保护被调查人的合法权利;坚持纪法贯通、法法衔接,做好监察法规和党内法规、法律法规的衔接;坚持民主立法,从立法形式和立法内容上都体现民主性。监察法规和党内法规、国家法律的衔接,是监察法规制定过程中需要重点思考的实质性问题,也是监察法规制定的难点所在。监察法规与党内法规的衔接相对比较顺畅,更多表现在文本、文书等形式内容上,而非实际运作上,因涉及反腐败的党内法规和监察法规实施的主体是同一部门、同一人员,因而在理念上必然都要坚持“惩前毖后、治病救人”、把监督作为基本职责和第一职责、不敢腐不能腐不想腐一体推进、纪法情理贯通融合等中国共产党反腐败的基本原则,在调查措施和权限、处罚尺度和标准、惩罚实施等实体和程序上都要结合起来一并进行。而监察法规与国家法律特别是与刑法、刑事诉讼法的衔接,因涉及监察委员会与公安、检察、法院等不同主体的相互配合、相互制约,则需要更多的制度机制创制,特别是在检察机关提前介入、强制措施转换、证据适用等重要方面的衔接上,都应根据法治原则和实践需要进一步予以规范。监察法规的制定主体是国家监察委员会,但从地方法规的立法实践和监察调查工作的现实需要来看,也应包括地方人民代表大会和监察委员会。目前国家监察委员会的监察法规制定权是由全国人民代表大会常务委员会的决定授权的,其法规制定权还将适时写入立法法。全国人大常委会仅授予国家监察委员会监察法规立法权当然是出于审慎的考虑,有其现实合理性。但由于中国地域广大,各地差异性极大,地方各级监察委员会都结合地方实际出台了大量内部规范性文件,这些规范性文件往往成为地方监察委员会具体运作的现实依据。如能借鉴地方法规的立法方式,进一步扩大监察法规的立法主体,赋予地方特别是省区市一级人大及监察委员会立法权,由地方监察委员会通过地方人大建立地方监察法规或单独制定监察规章,及时将地方监察委员会内部规范性文件转化为公开的法律法规文本,推动监察委员会公开运行、接受监督,有利于进一步回答好谁来监督监察委员会的问题。监察法规的制定程序同一般法律制定的步骤类似,包括从立项、起草、审查、决定、公布、备案和解释等环节,但基于监察法规制定尚未形成成熟模式的现实状况,在立法规划、政策转换、协商论证、表决程序、公布方式、实质性审查等方面还应进一步进行探索和规范,以使监察法规经得起历史和实践的检验。监察法规的制定技术应从监察法规的内容结构、形式结构、表述技术等方面加以规范审慎设计,将其强烈的政治属性寓于法的规范结构和法言法语之中,从而使其政治属性和法律属性相得益彰、并行不悖。监察法规应符合一般法律法规的内容规范、形式结构规范,法律文本的要素应规范全面,各形式要件应按照法律文本的逻辑组合排列。监察法规的语言风格不应是政治话语或纪言纪语,而应是高度规范化、程式化的法律语言即法言法语,做到准确肯定、简洁庄重、规范严谨、逻辑严密。这些制定规范,在第一部监察法规《监察法实施条例》制定过程中得到较好体现。但要将科学精神、科学方法、立法意图等全面贯彻落实到监察法规的内容结构、形式结构、表述技术等方面,使更多监察法规成为良法、促进善治,还需经历一个长期的过程。