开发区是我国改革开放的试验田,不断探索正确处理我国政府、市场和社会之间的关系,已成为我国政治经济体制中的重要一环。目前,开发区是城市规划、经济、管理等学科的重要研究对象,相关文献汗牛充栋,但是法学研究总体滞后,影响了开发区的制度供给,导致开发区法律身份不明、开发区脱法治化的增长和“魅力型”的创新。开发区在中国改革开放的重要地位和法治可信承诺不足的矛盾,必将制约开发区的可持续发展。本文通过规范分析和实证分析,从开发区规则表达转型、管理机构身份转型、功能定位转型、治理结构转型等四个方面进行论述,旨在探讨我国开发区建设的法治化走向。文章具体分为五章,现摘要如下：第一章绪论。第一,对中国开发区现象进行简要阐述,介绍开发区的由来、战略使命、绩效表现。为了处理好改革、发展和稳定之间的关系,国家以开放促改革、促发展、促创新,在开发区这一特定功能区试点商品经济规则,对外开放,引进外资,参与国际分工,形成行政区与功能区的双轨结构体制,不断推进市场化、国际化、法治化。开发区历经30年的发展,在改革创新、经济规模、区域贡献力、就业安排、科技研发、参与区域和国际关系治理等方面,取得了骄人的业绩。第二,介绍目前开发区理论研究现状,说明法学研究现状,明确本课题研究意义、研究方法、研究重点。目前,开发区研究已成为建筑学尤其是城市规划、经济管理的显学,但是法学对开发区的研究只发出微弱的声音。由于开发区的法学理论储备不足,影响了开发区的规范发展和制度供给。为规范开发区发展,法学研究应进行深耕,做好开发区建设法治化转型的理论储备。第二章开发区规则“表达”：从政策主导走向法律主导。第一,分析开发区当前制度表达的政策化。开发区是我国社会主义市场经济体制转型过程中的重要一环,先行先试市场规则,探索各种改革开放创新举措,但是制度安排或“表达”政策主导,法治滞后。在政策主导转型的总体框架下,我国开发区制度安排表现出以政策调整为主、中央统一立法缺失、地方立法资源分散、立法内容不全面、立法政策化趋向；开发区设立依据政策化、设立标准政策化、管委会特权配置政策化、责任追究政策化、管委会性质界定政策化。第二,分析开发区制度供给滞后引发的问题。当前开发区是“政策规则的选择”,地方立法难以满足开发区先行先试需求,制度供给短缺,引发出了一系列问题,包括：政区化,机构设置行政区化,向传统体制复归;违法的税收竞争,滋生开发区寻租,造成开发区热,自我授权,道德化创新,权力缺乏有效制约；农民土地权利保障问题,劳工权益保障问题,弱势群体权利缺乏有效保障。第三,阐述开区的应然制度表达,法律主导化转型。我国开发区已经在法治建设中做出了积极探索,包括：率先明确法治“法不禁止即可为”原则,率先规定商品经济运行规则,率先进行服务型行政立法,推动法律监督机制创新,推动法律纠纷解决机制创新,推动依法治区。在法治国家（地区）,强调“法律下的自由”,美国、台湾、日本等境外开发区立法先行。我国开发区建设应向法治化转型,制定国家级开发区统一立法,修订《地方组织法》。因为开发区自身是“法治规则下的选择”、法治才是开发区选择的可信承诺、开发区“试错权”需要法治保障。第三章开发区功能定位：从“为经济而增长”走向“以自由看待发展”。第一,分析开发区实然的经济主导功能定位和竞争体制安排。无论是经济技术开发区、高新区、新的国家战略功能区都以经济功能为主导；中国的经济分权和政治集权的大国治理结构制度安排创造了竞争性的“增长市场”,开发区是所在区域经济竞争的主要抓手,其超自主体制安排增强了开发区的竞争力。第二,分析开发区经济社会功能转向的背景和方向。历经30年发展,创造了开发区奇迹。开发区已从单一的工业园区走向产城融合的城市新区,受阿玛蒂亚·森的自由发展观和权利贫困论的启发,发展型社会政策理论的兴起,国家对开发区战略定位向社会功能的微调和开发区自身的健康发展以及在社会建设中的探索,开发区应“以自由看待发展”,转向经济社会功能并重,推进“从农民走向市民”。第四章开发区管理机构“身份”：从国家行政主体走向社会行政主体。第一,分析开发区管理机构的制度创新实践。开发区行政管理机构大都称为管理委员会,极少数称之为管理局。开发区管委会在自身建设上已作出积极创新,政府治理理念的边际创新,从管制思维走向亲商思维,从以物为本走向以人为本,从人治思维走向法治思维,还有政府管理体制的边际创新。第二,分析开发区管委会目前的身份安排。目前,我国正式规则和法学理论是从单一政府管理思维出发,从国家行政主体的视角界定或分析开发区管委会的性质,如一级人民政府、地方政府的职能部门、地方政府的派出机关、派出机构、法律、法规授权组织,但也有个别论述将开发区管理机构界定为社会行政主体,提出法定机构和公务法人的论述。第三,论述开发区管委会公务法人的社会行政主体身份转型方向。公务法人是指依据公法设立,在政府机构之外执行某种行政职能且独立承担权利义务的公法人。理论基础包括公务理论、行政分权理论、新公共管理运动、治理理论。公务法人契合我国权力不断调收的顶层设计、满足区域治理需求、彰显社会主义制度竞争优势的创新要求。第五章开发区治理结构：从单一政府管理走向多元协作治理。第一,分析开发区单一政府管理模式的现况。政府主导单一模式的特征表现为规划决策的行政傲慢、土地获取的“掠夺之手”、区域租金的政策创造、治理结构的行政偏向。开发区治理模式在实践中表现出多样化模式,如管委会集中治理型模式、协作型管理模式、区域政府间协同治理型模式、多类管委会协同治理型模式、企业主导型和混合型模式。内部治理也有边际创新,包括管理机构企业化、公共产品生产供给多元化、非强制性行政行为探索、开发区行政服务化、探索区域治理、行业协会的治理参与。第二,阐述开发区多元协作治理转型。论述开发区多元治理的分工和产业集群理论基础,提出转变政府职能,探索负面权利清单和正面权力清单的两张清单模式的有限政府治理,产业规划引导、市场监管、共同服务的有效政府治理;市场体系建设、政企分开的市场治理,由市场在资源配置中起决定性作用；推行行业自组织的社会治理。