改革开放以来,我国从计划经济体制向社会主义市场经济转型,形成市场主导,政府监管的具有明显中国特色的经济体制。但是受客观条件限制,在众多领域仍旧存在着政府占据主导,市场化受限的现象,投资建设以政府为主,社会资金进入受到限制。2015年财政部、发改委、人民银行联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》正式开启了社会资本进入公共服务领域的大门。短短几年之内,得益于国家政策的大力支持,PPP事业在我国发展迅速,数量和类型上增长飞快。PPP项目体量的增长自然而然地带来了大量的纠纷,作为国内新兴发展并未很久的事物,我国在PPP立法领域尚属空白,有的只是法律效力层级较低的规章条例。聚焦具体的PPP协议审判实务中,很多案件存在着无法可依,甚至是“同案不同判”的情况。在此情形下,PPP协议性质的界定和相对应的纠纷解决机制的建立已经迫在眉睫。目前,在国际立法经验和国内研究文献中,对PPP的定义和类型还没有统一权威的定义,但对PPP模式的典型特征的理解是比较一致的:私营部门进入原本由公共部门主导的领域,公共服务供给通过风险和利益的再分配呈现多元化趋势。PPP模式涉及的法律关系主体主要包括政府、社会资本、公众和其他利益相关者(如融资机构、供应商、享受公共服务的消费者等)。根据项目的不同运作模式和社会资本参与程度的差异,政府也在其中承担不同职能。各界学者从PPP协议的主体和内容等不同角度出发,对其性质的界定提出了不同观点。基于以上认识,本文探讨了PPP协议中的行政因素并对之予以承认,认为无法以一刀切的形式粗犷地定义PPP协议是民事合同还是行政协议。目前PPP协议类型之一的特许经营协议已经被定性为行政协议,其中行政法上的权利义务显而易见,本文对此着重进行分析和讨论,成为重要论据之一。经过广泛阅读学者们的不同观点,结合现行的各种部门规章,梳理司法实践中存在争议的不同判决结果,深入剖析PPP协议中的法律关系,最终得出自己的结论:界定PPP协议性质的关键在于识别其中的权利义务,尤其是行政法上的权利义务。同时,本文基于结论针对性地提出了界定PPP协议的办法:采用清单模式,政府方行使了清单内行政性权利义务则定性为行政协议,采用行政诉讼程序解决纠纷,反正则推定为民事合同。目前我国PPP改革已经进入关键期,需要以健全法律制度为基础,营造外部发展环境,健全法律制度体系,完善税收、价格、土地、国有资产管理等相关配套政策。本文细心分析,小心求证,以寻求合理的PPP协议性质界定方法,助力加快出台PPP条例,营造适宜PPP发展的法律政策环境。