粮食安全与能源安全、金融安全并称为世界三大经济安全,粮食是关系到国家安全的重要战略资源,如何保障粮食安全永远是执政者农业政策的核心目标。农业政策、地方政府支农行为偏好及其取得的政策绩效受到国家经济发展战略、经济发展水平、财政体制等外生环境和制度供给的影响和制约。财政分权体制被认为是上世纪90年代中后期中国高速经济增长的重要制度供给,但财政分权体制对于农业经济、粮食生产的作用和绩效学术界却较少涉足,缺乏系统深入的分析,且部分关于财政分权与政府支农行为、政府支农政策与粮食生产效应的理论和实证研究结论存在较大偏差。当前我国粮食生产迎来了“十二连增”的大好形势,但伴随的是粮食生产资源环境约束日渐趋紧、供需结构矛盾凸显、粮食生产综合效率低下,如何有效激励地方政府支粮、抓粮意愿,提升地方政府财政支农政策效率,是今后一段时期财政体制改革、粮食综合改革的题中之义,对这一问题的研究具有重要的理论价值和现实意义。粮食生产由于其天然的弱势产业特性,决定了政府支农政策和财政支持是其必不可少的政策保障和资金来源。但地方政府财政支农行为选择是内生于财政体制的政策安排,本研究基于新制度经济学制度变迁理论,把财政体制分权化变迁、地方政府财政支农行为和粮食生产纳入到同一分析框架内,将财政体制变迁、地方政府支农行为引入到粮食生产、农民种粮收入和粮食生产效率研究视域中,揭示财政体制向分权化实践背景下,激励机制、制度供给等发生变化对地方政府支农行为、意愿和绩效变化的影响传导到粮食生产层面的作用机理,在粮食生产新形势下探寻我国粮食生产稳定产能、提升效率、增加收益的可持续发展路径、有效的制度供给和政府支农政策安排。研究的主要结论总结如下:(1)财政分权体制通过激励机制等约束地方政府财政安排和支农行为选择,进而作用于粮食生产。在以经济增长为主要目标的地方政府效用函数中,地方政府效用最大化的实现条件是:地方政府在不同部门的财政支出份额对经济增长的边际贡献趋同。由于粮食和其他产业对区域经济增长贡献的巨大差异现实,地方政府财政城市偏向不可避免;粮食生产函数中,政府财政支农投入是重要的资本来源因素,粮食生产不仅仅取决于财政支农支出水平更受到支农资金使用效率的影响。所以在同一个分析框架下,财政分权体制通过激励机制等约束地方政府财政安排和支农行为能作用于粮食生产水平和效率。(2)“渐进式”分权化的财政体制变迁、财政支农政策与粮食生产之间存在显著的长期动态均衡关系和短期动态偏离纠正机制。基于VAR和VEC模型研究发现:长期内财政分权、财政支农对粮食产量分别表现为正向冲击、负向冲击;短期内二者对粮食产量的作用相反,且不同滞后期作用大小和作用持续时间具有明显差别,来自经济系统的冲击使粮食产量偏离长期均衡时,粮食产量具有自身反向修正机制,误差修正项会以0.0076的力度把粮食产量重新拉回均衡水平。而且,财政分权体制确立前后财政分权指标、财政支农政策和粮食产量的动态均衡关系具有显著差异。(3)财政支出分权、地方政府财政支农政策对粮食生产具有显著影响,而且表现出明显的时空差异。基于动态面板系统GMM实证分析发现:全样本期内财政支出分权对粮食产量、播种面积具有显著的正向促进作用,对粮食单产水平作用不显著,地方财政自主性仅对粮食单产提升具有显著正向作用;地方政府财政支农支出数量、地方政府财政结构中支农比重对粮食产量、播种面积和单产水平作用不显著甚至为负。不同时间段、不同区域样本中财政分权、地方政府财政支农政策对粮食生产影响差异明显。基于空间经济学视角,SDM模型实证结果表明:各省市粮食生产具有显著的空间溢出效应,且影响粮食生产的财政分权、支农政策因素也表现出明显的正向空间溢出效应。(4)财政分权、地方政府财政支农政策对农民不同类型收入的影响,构成了分权、支农行为对粮食生产的微观主体作用机制。基于动态面板系统GMM结果研究发现:财政支出分权程度对农民总收入、家庭经营性收入和工资性收入多具有显著的正向增收效应;人均财政支农支出数量对农民总收入、工资性收入具有显著的正向作用,但对农民种粮收入作用不显著甚至为负,地方政府财政支农力度作用多不显著。且在不同时间段、不同区域内相互关系表现出明显差异。进一步在城乡居民收入差距分析中,财政支出分权程度和地方政府财政自主性均对城乡居民收入差距和转移性收入差距具有显著的“缩差”作用,但地方政府财政支农政策、支农水平和比重对城乡间居民收入差距的作用微弱。(5)财政分权和财政支农政策对粮食生产效率的促进作用差异显著。基于DEA—Malmquist模型分析发现:1978年以来我国粮食生产的全要素生产率、技术效率、技术进步率、纯技术效率均没有达到DEA有效,具有效率退化趋势;各粮食产区粮食生产效率差异明显;1994年分税制改革之后粮食生产效率逐渐下降、波动更加剧烈;粮食生产效率动态演化类似于“先提高、后稳定、再快速下降、最后逐步快速恢复”路径。基于面板Tobit随机效应模型的粮食生产效率影响因素分析发现:财政支出分权、财政自主性两个财政体制因素对粮食生产效率均具有显著的正向促进效应,但地方政府支农行为和政策作用不明显;且财政体制、政策因素对粮食生产效率及其分解指标的影响表现出明显的时空差异。总体来说,本文理论和实证研究得出的一个核心结论就是:财政分权体制对于粮食生产产量稳定、单产提升、种粮收入增加和综合效率改进是具有积极推动作用的制度安排;但是在这一制度安排下,为地方政府设置了偏向城市的财政激励,使得地方政府支农意愿、政策安排和支农效率普遍偏低,以至于地方政府财政支农政策对粮食生产、种粮收入和粮食效率作用不显著甚至相反,未能真正发挥财政支农政策的绩效。鉴于此,本文主要政策建议简述如下:(1)巩固并完善财政分权体制,充分发挥“分层治理”的制度优势。在粮食生产环境变得更加复杂、资源条件日益退化背景下,稳定提升粮食综合生产能力、保障粮食安全,财政分权体制是较合适的财政体制供给,在巩固该体制基础上进行逐步完善:一是尝试各级政府间财政收支权力与责任划分的法律建设,加强财政体制稳定性;二是明确各级政府财政收入和支出责任划分,确定政府事权边界;三是完善转移支付制度建设,转移支付要逐渐向农业、科技等部门倾斜,尤其是要发挥中央转移支付对地方政府支持粮食生产的刺激作用。(2)重构地方政府行为的约束和激励机制,提升其支农意愿和效率。一是转变地方政府“自上而下”的单向约束机制为“自下而上”的约束,更好反映区域农民的偏好和福利需求。尝试以农作物种植品种、粮食连片区域为单位建立高度组织化、专业化的自治组织,比如农民协会、水稻种植协会等,或者以专业性农民合作组织为基础,代表组织内的农民,表达财政需求及偏好,提高信息表达的质量和效率。地方政府的财政行为要对其负责,农民组织或合作社对地方政府财政支农行为、绩效等具有考核权力。二是重构地方政府行为扭曲的激励机制。最主要的是对地方政府晋升激励的改善和重构,不能单纯的以GDP指标来评论地方政府政绩并依此决定官员升迁,加入农业发展的指标和权重,构建“绿色”GDP指标,而且考核机制要具有差异性和灵活性。(3)匹配支粮事权与财权及区域间财政资源,形成支粮财政稳定增长长效机制。财权与事权不匹配的关键是地方政府财权逐渐萎缩不能满足日益增加的支出责任需求,所以一方面中央政府应该逐渐把财政收入权下放;另一方面中央政府把福利性明显的教育、医疗、农业和粮食支持等支出责任上收;规范、硬化地方政府财政预算,加强各级人大、审计部门对地方政府财政支出的审计和监督,逐步提高地方政府财政支出的透明度和准确性。通过省市间粮食供给需求以及实际粮食购销为基础,构建粮食生产上的利益补偿机制,可以通过利益在横向政府间转移支付,补偿粮食主产区省市支持粮食种植、出售商品粮方面的财政收入损失。(4)优化支农模式与结构、创新支农着力点,提升支农资金使用效率。财政支农模式转变和财政支农结构优化的关键在于创新财政支农着力点,把财政支农支出重心逐渐转向到职业种粮农民和专业化生产大户培训、粮食公共综合服务平台建设、粮食生产保险体系和风险预警防止体系建设上来。把财政支农重点锁定在“软件”侧面的建设、逐步减少事业费等效率低部门和大的基础设施项目等“硬件”支出力度,可以逐步优化支农支出结构、转变支农模式,通过新的财政支农着力点的培育快速提升财政支农资金使用效率。除此之外,引导金融及社会资本进入,多元化粮食生产融资来源;加快粮食及投入市场化建设、创新粮食补贴模式,发挥支粮“合力”效应等也是应该政府应该重点考虑的。总之,粮食生产不仅仅是一个经济问题,也是政治和社会问题,应该从更宽广的范围内进行综合改革和调整。