十八届四中全会指出,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。十九届四中全会通过的《决定》进一步指出,要完善立法体制机制。(1)由于我国设区的市人大通常年度开会一次,故设区的市的立法工作多由设区的市人大常委会负责。设区的市人大常委会依照法律法规权限制定出适应地方发展的法规,就需要根据一定的规范来行使国家赋予的地方立法权,而设区的市人大常委会的立法程序是设区的市人大常委会依法规范行使立法权必不可少的程序性制度。设区的市人大常委会通过制定立法条例来规范设区的市人大常委会的立法程序,使得在立法程序的各个阶段的活动均有法可依。在实践中,对于承担大量立法工作的设区的市人大常委会来说,这些地方立法条例或多或少的还存在着法规的立项环节来源渠道单一、法规的起草环节依赖政府、法规案的提出环节作用发挥不足、法规的审议环节质量不高和法规的完善环节消极被动等诸多不完善的地方。这些不完善的地方对其制定的地方性法规的质量有着重大的影响,也就是需要我们着重去回应和研究分析的。设区的市人大常委会是法定的设区的市的立法机关,然而在各相关主体参与的立法过程中,常委会在程序中主导性作用以及程序中民主性、科学性对于立法质量具有直接的影响。人大常委会的主导性、程序民主性和科学性三者是《立法法》确立的立法重要原则,是完善设区的市立法程序的关键,也是本文的切入点和价值追求。为总结设区的市人大常委会立法程序机制创新经验,本文运用实证分析的方法,拟对合肥、淮南两个设区的市地方立法进行实证考察分析,研究设区的市人大常委会立法程序完善的方向和路径。在2015年《立法法》修改赋予所有设区的市地方立法权之前,省、自治区人民政府所在地的市、国务院批准较大的市和经济特区等共计49个设区的市拥有地方立法权,安徽省只有合肥和淮南两个城市位列其中。因合肥作为省会市、淮南作为较大的市,在上世纪八十年代就开始行使地方立法权,立法经验较丰富,立法程序相对较成熟,立法工作中的问题也暴露的相对突出。在设区的市人大常委会关于立法程序研究中,以两市为研究样本,具有一定的代表性和实证研究的标本意义,故将合肥、淮南两市人大常委会的立法作为个案。以设区的市人大常委会立法程序运行机制状况为视角,同时把合肥、淮南两市人大常委会制定、修改、废止的地方性法规作为参照样本,从具体的事项中总结出经验,结合人大的主导性、程序民主性和科学性的价值标准,力图在此基础上提出设区的市人大常委会立法程序完善的相应对策和建议。首先,我国的《立法法》确立的立法的科学性、民主性和人大常委会主导性原则。(1)其次,完善设区的市人大常委会立法程序需要从分析影响设区的市人大常委会近年来立法程序问题原因着手,从立法主体来看,设区的市人大常委会立法主导性作用发挥不够,尤其在立项、起草、提案、审议和完善等程序上未有效发挥其应有的主导作用,使得立法存在部门利益化倾向;从立法程序机制的科学化和民主化来看,社会公众未有效参与,立法程序运行不合理,影响立法质量。然后,坚持问题导向和目标导向的原则,从完善设区的市人大常委会立法程序所应当坚持的路径导向出发,细致分析设区的市人大常委会立法主导性、立法程序机制的科学化和民主化,从而梳理出建议应当遵循的规律。最后,提出建立健全科学编制立法规划计划机制、法规草案起草机制、多元化的法规案提出、法规审议机制、立法后完善机制等立法程序完善的建议。通过建立健全人大常委会自主起草或者组织起草法规草案的相关机制、充分发挥主任会议主导立法进程、人大常委会在法规草案起草中的提前介入等制度,使立法程序的全过程和各环节在设区的市人大常委会的主导下进行。通过建立健全立项调研和论证、法规草案公开征集、多元化的法规草案提案主体、代表参与立法、立法协商、关于立法中涉及重大利益调整论证咨询、立法前后评估等机制使得立法程序的每个环节体现科学性和民主性,提高立法质量和效率。