民主社会是由民意主导其政治经济运行的社会类型,它在法理上和操作上须有民意的顺畅表达和公民的有序参与,经法定程序上升为国家意志,即形成国家、地方或自治区域的法规、政策、计划、目标等等,然后才由人民授权的政府在人民监督下去贯彻执行。所以,民意的顺畅表达是民主社会良性发展的先行条件,同时也是公民维护自身权利的先行条件。在现代民主社会,探寻并遵循民意,已成为公共政策制定过程中不可或缺的内容。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调指出:推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。因此,民意已成为各级政府公共政策制定的逻辑起点和合法性基石,合民意性已成为公共政策制定的首要目标。民意表达在地方政府公共政策过程中具有重要地位:它是地方政府公共政策制定的根本前提,是公共政策实施的有力保障,也是公共政策调整的重要依据。同时,对于公共政策本身,民意表达也具有非常重要的价值功能:它有助于彰显地方政府公共政策的合法性,防止地方政府公共政策制定的失误,提高民众对于地方政府公共政策的认同度。随着社会的转型和经济的转轨,近年来政策制定中民意表达的内涵和方式也在发生显著的变化,呈现出许多新特点:民意表达的利益主体呈现多元化状态;网络民意正成为影响地方政府政策制定的重要力量;民意表达的形态由被动型逐渐转为建设型或自主型。应当指出,当前我国地方政府政策制定过程中的民意表达在具有上述新特点的同时,仍存在着诸多不足,面临着很多现实困境:一是地方政府政策制定中民意表达渠道的缺乏;二是信息不对称引起的民意表达效力的缺失;三是地方政府政策制定中社会弱势群体的利益表达机制缺乏。造成这些困境的原因主要基于以下几点:一方面部分地方政府决策者“以人为本”决策观念的淡薄;另一方面地方政府政策制定中关于民意表达的相关法律和制度的缺失;再者,地方政府对于民意诉求回应机制的不健全。因此,对于当前地方政府政策制定中民意表达机制的建构需从观念变革、制度创新、具体操作以及政府回应民意诉求四个层面来努力,只有这样,地方政府才能生产出合民意性的政策产品,同时,政府的政策制定行为也才能在政府、公共政策与社会公众的互动过程中形成一个有机的良性循环。