农村集体土地产权制度改革是中国现代化进程中极为重要的政治问题。当前,经济学、政治学、社会学、法学等各学科聚焦农村集体土地产权制度改革这个热点问题:或强调集体土地产权制度的市场化改革;或强调土地公有制的政治属性;或关注集体土地产权对农民权利和社会秩序的意义;或关注集体土地产权的不清晰问题。而本文认为中国农村集体土地产权之上还存在着一个国家管制权,并试图从国家管制的视角深入分析和探索中国农村集体土地产权制度改革的困境和出路。土地资源的稀缺性和公共利益性决定了中国农村集体土地产权不是纯粹民法意义上的私权利,土地的这一特殊性质要求一种公权力和私权利的结合,即国家公权力对土地私权利(集体土地产权)的干预。国家通过对农村土地产权的管制来达到特定历史条件下的政治、经济或社会目的。因此,国家管制是分析中国农村集体土地产权制度改革的关键。研究发现,中国古代社会土地产权制度变迁的历史规律可以为当前农村集体土地产权制度改革提供历史经验。古代土地制度经历了从土地所有权管制(夏商周)、到土地所有权和收益权并管(隋唐)、再到土地收益权管制(宋朝)的历史演变过程,反映了古代中国国家对土地产权管制逐步从单一的政治目的发展到经济目的和社会目的。历史证明,土地产权不同于一般物的财产权而具有产权不完整的特性,即国家公权力对土地私权利的干预。在社会转型的大背景下,伴随着工业化、城镇化、市场化的不断深入,特别是历史性的农村人口大转移,农村集体土地产权制度正面临着改革的历史难题。国家管制下的现行中国农村集体土地产权制度,主要包括集体土地所有权的管制、承包权经营权的管制和宅基地使用权的管制等。鉴于中国农村集体土地产权制度仍然承载着农村社会秩序的基本稳定、进城失败农民工最后的生存保障、国家粮食安全以及生态保护等重大战略任务,改革的基本战略应是:其一,坚持国家对农村集体土地所有权的管制;其二,当前历史条件下农村土地承包权制度改革的近期目标是“三权分置”,即加强承包权的管制,放松土地经营权的管制;而从土地承包权制度改革的远期目标看,随着城镇化进程,理应放松土地承包权的国家管制,以避免亿万城市市民为农村集体成员的不合理现象;其三,农村宅基地“三权分置”改革试点的框架下,坚持传统农区宅基地所有权和资格权的国家管制,适度放松闲置宅基地使用权管制以增加农民财产性收入,加快放松对城郊村、城中村宅基地使用权的管制以解决小产权房等难题。总之,国家对农村集体土地产权制度改革必须站在政治的高度上,进行具有历史纵深感的战略思考和顶层设计,在国家管制的框架下,实行有限的土地市场经济制度,坚持农村集体土地所有权制度,逐步放松农村集体土地使用权和受益权的国家管制,解放和激发土地和农民作为生产力要素的活力。