20世纪80年代以来,西方国家对自然垄断行业的管制出现了放松趋势,自然垄断性行业政府管制改革成为国际潮流,其导向是放松管制,在可能展开竞争的领域尽可能多地引入竞争。与此同时,中国自然垄断行业的政府管制也在从计划经济时期的国家垄断向市场经济条件下的现代政府监管转变,虽然改革己取得初步成果,但政府管制存在严重失效现象。总体上看国外的研究成果和国内的研究多数是从经济学、产业经济学的角度来展开的,以厂商、产业组织和产业结构为研究对象,重在微观层面的规制方法和管制技术的探讨与改进。本文以电力改革为实证分析,从政府管制的制度背景入手,以行政学分析视角,兼用比较、实证的方法,从理论与实践两个层面,对中国自然垄断行业的政府管制问题作了深入研究。中国自然垄断行业的政府管制,由于形成的内在逻辑、行政垄断主导多种垄断和多种利益的交织而呈现出特异性和复杂性。本文通过对管制过程中政府自身三重角色的冲突与错位、委托——代理关系链的断裂、政企合谋的三维分析表明,“国家经济人”——国家和政府部门作为利益主体参与到经济活动中,逐利分利,从而导致了自然垄断行业的政企不分、行政垄断与行业垄断。“政企同盟”与行政垄断只是政府管制失效的表象,在盘根错节的复杂表象背后,中国自然垄断行业政府管制失效的根本原因在于现代政府监管体系的缺失。产权制度缺失、法治缺失、法律体系滞后是中国现代政府监管体系的制度约束,尤其是法治和产权这两大基本制度的缺失和供给不足,导致了政府管制的路径依赖和管制失效,也使得本应是自上而下的行政性改革的中国自然垄断行业管制改革,实际上演变成企业自下而上的技术性改革。中国自然垄断行业政府管制的发展方向应该是,从计划经济时代的部门管理走向市场经济时代的现代政府监管,超越“国家经济人”,迈向政府治理体系的现代化。