开埠通商以来，上海社会急剧转型，各类社会问题层出不穷。面对这些迥异于过去的新的社会问题，仅仅依靠以济贫救灾等善举惠行为主要内容的传统社会保障，已不可能从根本上解决。时代呼唤一种新的社会安全机制。现代社会保障便在这种时代背景下产生。1927年上海市政府成立后，渐次实施了一系列颇具现代意义的社会安全措施，至20世纪30年代中期，逐渐形成了一套包括社会救济、社会保险和社会福利等方面内容的初具雏形的社会保障网络体系。尽管在此后的十年左右时期内，社会保障事业所取得的成效十分有限，但在保障并提高社会成员的就业率和减缓社会不同利益群体之间的矛盾方面，这一保障体系一度曾发挥了相当重要的作用。但深入一步研究却发现，在这一福利民生的话语背后，竟深深地隐含着国民党政府“寓控制于施惠”的企图。国家借推行社会保障制度之机，进一步强化了对社会的整合与控制力度。在政权建立之初，国民党上海市政当局出于多方面考虑，将社会事业的建设作为其一项重要施政内容，但人力物力等方面的局限又让政府的这种抱负受到诸多限制。于是政府改变策略，积极寻求社会力量参与到社会事业建设中来。在这一过程中，政府与慈善组织、企业雇主围绕社会救济、劳动保障等问题展开了一系列错综复杂的博弈互动。在社会救济方面，奉行集权理念的国家与有着长期独立自主性的民间慈善组织之间忽而表现为合作，忽而又现紧张。国家与社会之间关系的建构与演变从根本上取决于各自利益追求。事实证明，政府希望与慈善组织合作的前提是对其在社会秩序建构尤其在应对贫穷的挑战方面所能发挥的作用的期望；而慈善组织与政府合作的基础在于更好地维护自己获利资源和维系“商道”的内在追求。从劳动保障实施的视角来看，不难发现，政府与劳工、资本家三者关系于此期间也有一个十分微妙的演变过程。出于与共产党争夺群众的考虑，国家在劳资利益协调与平衡上，总是力求在可能的范围内满足工人们的福利要求，以实现对劳工的安抚；劳工在劳动保障的实施中，为增强与雇主在福利待遇上讨价还价的能力，表现出更多的对现行政权的服膺与依赖。国民党政权与资产阶级之间，在反赤色运动、反阶级斗争中，尽管二者有着寻求合作的现实需求，但在各自背后的终极追求上，政府与资产阶级实际上有着深刻差异。前者是以维持政权合法、统治稳定为目的，而后者显然以追求利润最大化为本质要求。换言之，当国民党为安抚劳工而触及或抑制资方获利权益时，资产阶级即表示反对；当资产阶级为最大限度地追求利润而任意处置劳工致社会动荡时，又为国民党政府所不允许。各项劳动保障措施的出台，引发了二者之间深层矛盾的激化。把社会保障放在民国大历史的背景下进行考察，本文认为，与西方社会保障发端于资本主义一定程度的发展这一背景不同，近代上海社会保障在实践层面上，并非完全体现市场经济和资本主义发展的内在要求，更多的是出于国家为维护其政权合法性而对社会进行控制与安抚的主观建构，尤其在劳动保障中，国民党政府与共产党争夺劳工群众的企图尤为明显。原本应该体现经济发展水平、实现国民收入转移性支付、并借此调节社会总供给与社会总需求之间平衡的社会保障，被深深地烙上了泛政治化的印迹，这也从另一方面昭示了中国现代化实践过程中的某些面相。