进入21世纪的今天,难民问题仍然成为困惑国际社会的焦点问题之一。2015年9月发生在土耳其的叙利亚幼童溺亡事件令全世界震惊,人们将目光聚焦到了不断发酵升级的欧洲难民问题上。2011年爆发的叙利亚内战,迫使无数叙利亚人成为难民,他们经由地中海进入欧洲,寻求避难。根据联合国难民署的统计,直至今日,叙利亚内战爆发的第六年,叙利亚难民问题不断尖锐化,逃亡至相邻国家和北非国家的叙利亚难民人数达到了400多万。难民问题日益严峻,亟需对现有的难民国际保护制度进行改革,以更好应对难民危机,保护难民权益。对难民的国际保护由来已久。1921年国际联盟时期便设立了“俄国难民事务高级专员公署”,针对性地解决难民保护问题。当时的高级专员南森还发明了“南森护照”作为难民的身份证件。1931年国际联盟设立了“欧盟国际南森难民署”。第二次世界大战的爆发促成了国际难民组织的成立,不过随着冷战的持续化,该组织于1952年正式解散。1949年的国际局势趋于稳定化,联合国大会设立了难民署正式接替国际难民组织,成为难民国际保护的重要国际组织。直到今天,联合国难民署在难民国际保护事务中发挥着不可估量的作用。在难民国际保护中最为重要的是难民的定义问题。我们通常所指的“难民”应当是指“公约难民”,也就是1951年《关于难民地位的公约》和1967年《关于难民地位的议定书》所定义的难民。1951年《关于难民地位的公约》第1条第一款规定:“(2)由于1951年1月1日以前发生的事情并因由正当理由畏惧由于宗教、种族、国籍、具有某种政治见解或属于某一社会团体的原因留在其本国之外,并且由此畏惧而不能或不愿受该国保护的人;或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外,而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。”随后的1967年《关于难民地位的议定书》第1条第二、三款删除了《关于难民地位的公约》中的“1951年1月1日前发生的事情”和“由于上述事情”等的表述。总结《公约》及其《议定书》的规定,难民除了那些已经被认定为难民的人外,指那些畏惧五种原因而滞留在本国之外的人,五种原因指“种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或者具有某种政治见解”。“公约难民”对难民的定义限于政治难民。1951年《关于难民地位的公约》及其《议定书》所规定的难民定义是被各国所普遍接受的难民定义。在此基础上,为了更好对难民进行保护,还产生了所谓的“章程难民”和地区性文件下的难民定义。《联合国难民事务高级专员办事处章程》认定为难民的人,以及联合国大会授权而认定为难民的人,共同组成“章程难民”。章程难民主要是依靠联合国难民署的救助。地区性文件也对难民作出了各具代表的难民定义。比如,1969年《关于非洲难民问题具体方面的公约》、1984年《卡塔赫纳难民宣言》。这两个地区性文件将难民的定义扩大至,除了包括政治难民外,难民产生的原因还包括“外来侵略、占领、外国统治或在其原籍国的部分或全部丧失”和“普遍化的暴力、外国侵略、国内冲突、大规模侵犯人权或其他严重扰乱公共秩序的活动”。虽然这些难民定义被越来越多的国家所接纳,然而其并未被1951年《关于难民地位的公约》及其《议定书》所纳入,因而现有的难民国际保护体系下的难民定义还是有待补充和完善的。国际组织,例如联合国难民署,以及各主权国家与地区正在积极应对全球难民问题,然而随着时代的变迁和恐怖主义的肆虐,难民国际保护变得复杂。2014年“伊拉克和大叙利亚伊斯兰国”的组织(简称“ISIS”)引起了国际社会的广泛关注。2015年11月巴黎系列恐怖袭击案、2016年比利时首都布鲁塞尔机场和地铁站发生连环爆炸恐怖袭击事件,在难民问题尤为突出的今天,恐怖主义伺机而起,混入难民潮中制造一系列恐怖袭击,使得欧洲各国人心惶惶。在对难民的国际保护中,接受国需要付出巨大的财力、物力并且承受巨大的国内经济政治压力。对于接受国而言本就是顾虑重重,而恐怖主义向难民群体的渗入,使得各接收国在难民接收与保护问题上变得忧心忡忡,不少欧洲和其他地区的国家开始排斥接纳难民。2017年3月4日伊拉克士兵拦下难民,要求他们脱衣证明自己不是恐怖分子这一事件告诉我们恐怖主义与难民将成为国际社会的新问题,影响着国际社会的稳定。因此,恐怖主义对难民群体的渗透对难民国际保护产生了巨大的冲击。为了更好保护难民,应当将恐怖分子从难民群体中剔除出来。自2001年9·11事件以来,联合国安理会总共做出了37项以“国际反恐”为主题的决议,其中的1373号决议、第1377号决议和第1624号决议明确提出恐怖主义是犯罪行为,各国应当通力合作制裁恐怖分子。1951年《难民公约》第1条第6款规定了“排除条款”,也即具有“破坏和平罪、战争罪、危害人类罪”、“严重非政治犯罪”和“与联合国宗旨和原则相违背”的行为的人不得被认定为难民,享受难民保护。虽然“排除条款”并未直接提到“恐怖主义”的字眼,但是应当认为,其内容与恐怖主义行为是直接挂钩的,可以作为否定恐怖分子获取难民地位的依据。对于恐怖主义的定义,从1936年到1982年,国际社会曾经提出了超过109条的定义,然而到目前为止,仍然不存在国际普遍接受的恐怖主义定义。缺乏对恐怖主义的定义并不影响从难民中剔除恐怖分子,因为难民国际保护下,所关注的并非是对恐怖主义下定义,而是将具备恐怖主义威胁的人与普通难民区分开来。恐怖分子所采取的恐怖主义行为手段多样,包括传统的犯罪行为,例如爆炸、屠杀等,也包括非传统的犯罪行为,例如网络犯罪等,因此对于恐怖主义行为作出限定是不可能也是没有必要的。在难民国际保护体系下,只要某一行为具备恐怖主义的形式,达到1951年《关于难民地位的公约》第1条第6款“排除条款”所规定的标准,那么具备该行为的人即属于应当被排除公约适用的人。联合国难民署已经成立了66年,作为一个长期存在的难民保护国际机构,联合国难民署在难民国际保护中的贡献非常突出。联合国难民署作为联合国的分支机构之一,其努力确保每个人有权在另一各国家寻求避难,协调世界范围的难民保护行动。从其成立至今,几乎每个遭遇难民灾难的国家和地区,都获得过难民署的救助。但是不得不说,难民署在难民国际保护中存在着极大的局限性。首先,难民署作为联合国的分支机构之一,其首要职能是监督1951年《关于难民地位的公约》的实施,而并不具备任何法律的强制力。难民署在协调各方的难民保护行动中,不具备任何强制约束力,一旦某一缔约国违反其难民保护义务,拒绝对难民提供援助,难民署对此无计可施。因而,提升联合国难民署的国际地位,赋予其更多职能,也许更好推动难民署在难民国际保护中发挥作用。其次,难民署的经费主要来自国际社会的捐助和联合国的拨付,而其活动需要大量的资金支持。虽然根据难民署的统计,其所收到的援助经费从成立至今不断攀升,然而在现有的难民问题上,这些经费却是远远达不到预期的。根据联合国难民署的资料显示,2012年至2016年,每年联合国难民署的援助预算与实际收到的经费都相差甚远,到2015年,难民署收到的捐助经费仅仅占到同年预算的40%,难民署面临着史无前例的援助预算和实际捐助经费的大缺口。因此,应当建立经费承担机制,约束各缔约国承担其经费缴纳的义务,从而使得难民署有更宽裕的经济能力帮助更多的难民。在对难民的国际保护中,国际社会更多关注的是难民接接收过的责任和义务,然而,事实上,难民潮之所以产生,其罪魁祸首是难民来源国对于人权的践踏和对人权保护的蔑视。难民之所以成为难民,是因为其来源国无法对于本国的人进行有效的保护,迫使其离开本国而成为了难民。因此,有必要对难民来源国的责任进行界定,以责任来约束行为,从而达到减少难民潮的发生的目的。