作为一种制度，专卖是指与专卖有关的经济行政管理手段或体制，即在一定的社会经济制度下，国家对某种或某些商品实行专卖的具体管理方式或制度，包括组织专卖品生产、流通、分配的具体形式，以及相应的管理制度、管理机构、管理方法和手段等构成的整个行政管理体系。专卖制度按照不同的标准可以划分为直接专卖与间接专卖、国家专卖和地方专卖等不同类型。专卖制度的本质是国家垄断。除此之外，专卖制度还具有其他一些特征，包括：专卖制度须以法律规定为前提；专卖制度只适用于特定产品；专卖制度通常需要设立专卖机构来维持。专卖制度的功能主要表现为三个方面：一是增加财政收入；二是保障消费者的健康与安全；三是维护社会稳定。在上述三个方面，专卖制度的功能都具有其独特性，不能被其他制度所代替。专卖制度下的垄断也具有一定的弊端，主要体现为以下几个方面：侵害企业自由；损害消费者权益；消耗社会资源；造成社会不公；扭曲市场机制。控制上述弊端发生的主要措施包括：严格限制专卖制度的适用范围；在专卖制度下引入适度竞争。 在中国，专卖制度以一种较为成型的制度出现，是在西汉武帝时期。从西汉到宋朝，专卖制度处于发展与定型时期；从元代到1949年，中国的专卖制度出现了废弛与衰落的趋势。从古代到现代，中国专卖制度发展历史的主要特征是由国家的绝对垄断向适度竞争的转变，具体表现出两大趋势：从直接专卖向间接专卖转变；私人参与空间的逐步扩大。之所以会发生上述转变，主要是因为三个方面的原因：实现专卖制度的根本目标的需要；避免过度垄断的巨大社会成本；商品经济发展的推动。 我国当代专卖制度的理念的具体内容是：在目标设定上，以效率为核心，兼顾秩序；在对实现目标的途径和方式的信念方面，偏重于人治模式。这种理念具有以下几个方面的缺陷：一是重效益轻公平，二是迷信人治不重法治，三是重视计划的功能而轻视市场的功能。中国当代专卖制度的理念必须重新构造，并应考虑以下因素：加入WTO对专卖制度带来的冲击；中国社会法治原则的确立；计划经济向市场经济的转轨。重构我国专卖制度理念的具体路径包括：首重公平，兼顾效率；重视市场的功能，尽量限制垄断的范围与程度；重视法治，破除人治。对应上述理念，中国当代专卖制度的适用范围只能缩小，而不能继续扩大专卖产品的范围。 中国当代的专卖制度主要体现为烟草专卖制度。其基本内容包括：对烟草专卖品实行高度的国家垄断；对烟草经营实行严密的计划管理；高度集权的管理体制；严格的行政许可制度。中国当代的烟草专卖制度存在许多问题。例如：烟草专卖目标严重偏斜；烟草行业整体效益不佳；烟草行业竞争力不强；利益分配严重失衡；等等。导致上述问题的主要原因是在烟草专卖领域国家垄断过度，并导致地区垄断及其他限制竞争的行为的发生。祛除上述问题的根本途径是在烟草专卖领域建立适度竞争机制，即在保留烟草专卖制度的基础上，通过重新界定烟草专卖制度的价值取向，改革烟草专卖的制度框架，在国家垄断与竞争机制之间实现平衡化。中国当代的专卖制度还包括食盐专营。食盐专营制度的主要内容包括：定点生产；独家批发；计划管理；政府定价；政企合一。食盐专营制度与烟草专卖制度之间既有相同的地方，也存在较大的差别。食盐专营制度的积极作用主要表现为以下几个方面：控制碘缺乏病成效显著；保障了全国城乡食盐的有效供给；促进我国相关化工业的持续发展。与此同时，该制度也存在一定的消极效应：一是使得食盐行业中产销环节对立严重；二是导致中国盐业发展缓慢，缺乏竞争力；三是加剧了社会不公。避免上述消极效应的根本途径是逐步废除食盐专营制度，以破除垄断，建立竞争型的市场化食盐经营体制。