随着经济社会的迅速发展,人类对自然资源的消耗与日俱增,已经远远超越了自然界的承载能力和再生恢复速度,同时,人类对自然资源的补偿与建设却步伐迟缓,生态环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。近年来,各国政府逐步加强了对本国生态环境问题的重视与治理,不同程度地采取了一系列政策措施来改善本国的生态环境,同时,以改善区域间生态环境为目的的国际合作也日趋频繁。但是,在实践过程中,在生态保护与建设方面仍然存在着政策性缺位,特别是有关生态建设的经济政策严重短缺,加上生态资源本身的公共性与外部性特征,导致了生态资源的经济、生态效益与建设、保护成本在建设者与受益者、破坏者与受害者之间非公平分配现象,即受益者可以在不付或者付极少成本的情况下享用生态效益,破坏者可以不用承担破坏责任,而建设者和受害者却得不到应有的经济补偿。这种生态建设成本与相应收益关系的扭曲,使大多数国家的生态保护面临极大的困难,而且也影响了国际间以及利益相关者之间的和谐。要解决这类问题,必须建立相关的生态补偿机制,使得生态保护与建设的成本与收益在利益相关各方之间公平分配,促进经济社会与自然环境的良性循环。广义的生态补偿(Eco-compensation)包括生态系统内部补偿(系统自我补偿)和生态系统外部补偿(人类经济补偿)。生态系统内部自我补偿主要是指生态系统由于人为的或者非人为因素而遭受到破坏后的自我调节、自我恢复以及自我更新的过程,这个过程不需要任何外界辅助；而外部生态补偿则是指对在恢复与重建生态系统、修复生态环境的整体功能、并且预防生态失衡和环境污染综合治理过程中所发生的成本费用给予合理经济补偿的总称,它以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为主要目的。后者也被称为狭义的生态补偿,本文要探讨的就是这种狭义的生态补偿。建立与完善生态补偿机制是大多数国家各级政府和居民关注和努力的重点。生态补偿机制的基本原理主要体现在两个方面：一是对保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的地区、单位以及个人进行经济补偿；二是对利用、开发自然资源而导致生态环境丧失服务功能、并获取环境利益的单位和个人收取经济补偿。生态补偿的途径与方式多种多样：按照补偿方式可以分为政策补偿、资金补偿、实物补偿以及智力补偿；按照补偿条块可以分为纵向补偿和横向补偿；按照补偿范围可以分为生态环境要素补偿、流域内补偿、区域间补偿以及国际补偿；按照补偿主体和运行机制的差异,可以分为政府主导型补偿和市场主导型补偿两大类型。生态补偿的实施主体和运行机制是决定补偿方式本质特征的核心内容,从这一点来看,国外发达国家采取的生态补偿方式大致有三种,即政府购买模式、市场操作模式以及生态产品认证模式,并且这三种模式往往被互相搭配使用,扬长避短。根据生态环境的特殊性,政府层面的补偿是生态补偿最主要的、也是比较容易实行的形式。政府补偿是一种以国家或上级政府为补偿和实施的主体,以各级地方政府或居民为补偿对象,以促进生态安全、经济发展、社会稳定等为目标,以经济补偿、政策补偿以及技术支持等为手段的生态补偿形式。从国家层面来讲,政府主要通过财政转移支付手段来落实生态补偿政策,包括一般性转移支付与专项转移支付两个方面。本文问题正是基于目前生态环境发展与经济社会发展不协调,生态环境保护与建设迫在眉睫的大背景下提出的。结合国内外在生态补偿领域既有的理论与实践研究,对转移支付在生态补偿方面的应用进行了比较深入的分析。由于生态资源是一种比较典型的公共品,即它除了具有效用的不可分性外,还具有消费上的非竞用性以及受益上的非排他性,从而引致人们在利用生态资源过程中,出现“搭便车”行为。这样一来,生态受益者不付出或者只付出很少一部门成本就能从生态环境中受益,而生态环境生产者却无法得到足够的生产、建设成本,因此社会对生态环境的建设与保护是缺乏动力的,政府无疑成为了生态环境的最佳保护与建设者,从而一系列基于政府层面的生态补偿政策也就应运而生了。其中财政转移支付制度又成了政府补偿中最可靠、最得力的方式,它可以通过一般性转移支付与专项转移支付为生态补偿提供源源不断的建设资金,解决目前条件下市场无法在生态补偿领域充分发挥作用的问题。无论是从国外还是国内的实践操作来看,随着理论研究的深入以及实践操作方式的多样化,市场模式以及与此相关的生态产品认证模式也逐步被研究利用,但以转移支付为主的政府补偿模式在生态补偿中仍然占据着核心地位,可以说,生态补偿的大部分资金投入都来自于财政转移支付。但是,我们必须看到,我国转移支付在生态补偿领域仍然存在许多现实问题,主要表现在四个大的方面：一是由于转移支付在生态补偿中的核心地位,加之我国经济发展水平的限制,导致转移支付面临着资金投入规模大、融资缺口明显以及融资渠道单一的问题；二是我国生态环境管理部门繁杂,权限划分不明晰,一定程度上导致财政转移支付缺乏规范化和透明化操作；三是以转移支付为主的生态补偿标准问题,即标准划分粗糙,“一刀切”的标准没有更深入考虑各地区实际情况,容易引致地区效益差异加剧；最后是转移补偿以纵向转移为主,基于市场基础的横向转移支付没有真正建立。造成我国生态转移支付补偿出现上述问题的原因是多方面的,有经济发展因素,理论研究滞后因素,也有资金管理、使用不合规等因素。对此,本文在简要分析原因之后,紧接着提出了针对以上问题的四个方面的对策建议：首先要从理论研究与实践操作上,积极探讨与建立基于对等利益的横向转移支付补偿模式。这不仅是完善政府补偿模块的首要解决问题,更是把市场操作真正引入生态补偿的必要基础；二是积极建立与完善生态补偿资金融资体系,解决融资渠道单一、融资规模小的问题；三是要科学、合理运用转移支付资金,设置最低生态补偿资金保障线,并实施差别化的补偿政策；四是尽快建立和完善以转移支付为核心的生态补偿绩效测评机制。生态补偿是一项规模巨大、持续时间长的系统工程,需要对补偿理论与实践进行不间断地研究与修正。而本文的研究只是冰山一角,并且由于数据等方面的局限性,在行文安排与内容深入方面还存在许多不足之处,以期在以后的进一步研究中逐步完善。