在地方立法工作中,“为政绩而立法”、“官僚立法”等不良现象不在少数。这使得地方立法的质量难以保障。出现此类现象的一个重要原因在于地方立法的民主化程度还较低。如何通过提升地方立法的民主性,以提高立法质量,这成为地方立法亟待解决的一个问题。在我国政治体制中,政协的政治协商功能恰好能适应立法工作民主化的需求,并能改善和弥补人民代表大会代议制民主的不足。由于对立法协商的功能定位不清,制度细节的设计不完善,各地的立法协商实践仍处于探索阶段。这使得政协参与地方立法协商的实际效果大打折扣。政协参与地方立法协商具有悠久的历史渊源,在《宪法》《立法法》、《政治协商会议章程》以及一些权威文件中虽然能找到关于政协参与地方立法协商的相关规定。但是,这些规定的表述较为原则,不能对政协参与地方立法协商工作发挥规范和指导作用,地方层面的规范性文件规定虽然相对具体,但仍然存在各种欠缺,只能算是一些制度雏形。从政协参与地方立法协商的制度建设状况和实践样态来看,政协参与立法协商呈现出诸多不足,诸如在立法准备、法案到法、立法后三个阶段中,以什么样的标准来判定协商成果的合理性、科学性,如何采纳、处理协商的意见,协商成果如何反馈,并没有明确的制度规范,严重挫伤了政协参与地方立法的积极性;在协商的组织方式中,无论是地方党委居中协调型的协商,还是地方人大主导的立法协商,亦或是地方政协主导的立法协商,其组织方式由于缺乏规范性文件的强制性规制,存在较大的主观性和不确定性,有“走程序”式的协商之虞;在协商的沟通方式方面,会议协商、约谈协商仍然是“文来文往”“人来人往”的书面协商,虽然意见的沟通交涉更加直接,但容易陷入“一团和气”的协商局面,所获取的意见、建议如何处理,制度也没有对其效力作出明确的规定。存在上述问题的原因在于:地方党委缺乏有效领导立法协商的制度;法律缺乏对政协参与地方立法的明确的规定和健全的程序性规则;缺乏专门的协商工作机构;缺乏合理、可操作的辅助性机制;更缺乏实现平等参与协商的制度保障以及协商成果回应机制。完善政协参与地方立法协商制度,首先应当坚持党对政协参与地方立法协商工作制度构建和实践的领导;其次要完善政协参与地方立法协商的运行机制,包括完善政协参与地方立法前的启动、联动机制,立法过程中的程序性机制和立法后的程序性机制;最后,要完善政协参与地方立法协商的保障机制,包括建立人大主导地方立法协商的制度,完善政协内部开展地方立法协商的基础性制度,完善地方立法协商结果的反馈制度。总而言之,立法协商制度是中国特色社会主义协商民主制度在立法领域的具体体现,在推进科学立法、民主立法的广泛性和制度化发展的过程中居于极其重要的地位,是中国特色社会主义立法工作的一项制度创新。我们可以通过建立人大主导地方立法协商的制度,完善政协内部开展地方立法协商的基础性制度和立法协商结果的反馈机制,达到对政协参与地方立法协商保障制度的完善,真正将这项制度创新落到实处。