我国人多地少，耕地资源稀缺，为保护耕地，控制建设用地总量，我国建设用地指标实行自上而下的行政性分配方式。然而随着经济社会的发展，城市化、工业化进程的加快，我国城镇建设用地需求不断增加，城镇建设占用耕地与耕地保护之间的矛盾日益突出。为破解耕地保护与建设用地保障这一两难困境，解决城镇发展建设用地指标问题，政府不断进行土地制度改革，相继探索实行了城乡建设用地增减挂钩和建设用地指标交易。　　本文通过对我国建设用地指标交易背景及历史沿革的分析、建设用地指标本质剖析以及苏渝川浙等地建设用地指标交易实践考察对比，得出以下几个主要结论:　　1.建设用地指标包括国家下达指标和增减挂钩指标，二者本质上都是一种将农用地转为建设用地的权利，即狭义的土地发展权，建设用地指标交易也就相当于土地发展权的转移交易。不过，国家下达指标是国家通过行政手段无偿分配的，其与基本农田保护率相挂钩，是基于国家公权力形成的，而挂钩指标则是地方政府通过整理或复垦，产生多余的农用地经折抵后形成的，虽也列于年度计划范围内，但却具备一定私权的属性。这种权利属性上的差异也就导致了挂钩指标的市场化程度要远远高于国家下达指标。基于公权属性的国家下达指标交易主体只能为地方政府，而私权属性的挂钩指标交易主体除地方政府外还可以为集体经济组织或私人。同时，两种指标配置方式的不同也就导致了结果的差异,国家下达指标更注重发展权利的公平性，而挂钩指标则更注重配置效率。　　2.渝川苏浙的建设用地指标交易实践在指标交易内容、指标形成机制、指标交易范围、交易对象、交易方式和指标的用途方面存在差异，主要体现在政府、市场地位的差异和农民地位的差异。各地实践在指标双轨制、指标落地、农民权益保护等方面对我国建设用地指标交易体系完善具有一定指导借鉴意义。　　3.我国建设用地指标及其交易实践存在着一些问题，包括指标合法性、指标“双轨制”、行政配置方式、指标落地、收益分配和耕地保护风险等，可通过以下措施对建设用地指标交易体系进行完善:(1)修改法律，推进指标交易合法化;(2)协调国家下达指标和挂钩指标;(3)转变建设用地指标配置方式，市场配置，政府规制，企业参与;(4)建设用地指标和规划建设用地联动;(5)从产权人和投资人角度对建设用地指标交易收益进行合理分配;(6)分步骤、因地制宜地建立市域、省城范围内的建设用地指标交易制度。