1989年《行政诉讼法》正式颁布,该法并未涉及审查规范性文件,只是规定行政机关应当提供行政行为作出时所依据的规范性文件,其中仅仅是隐含了一并审查的意思。随后,在2000年发布的《执行解释》中规定,规范性文件只有“参考”意义。直到2014年《行政诉讼法》修改,才通过立法确认了法院对规范性文件具有审查权,且在2018年《适用解释》中对规范性文件的审查程序与审查标准进行更为详细的规范。自规范性文件一并审查实施以来,法院受理行政案件的数量在稳步增加,然而行政相对人在起诉时却很少提起一并审查行政行为所依据的规范性文件。不仅如此,在极少数提起一并审查的案件中,法院往往也是采取消极的审查态度和流于形式的审查方式,使得我国规范性文件一并审查在司法适用时效果并不显著。在研究司法案例过程中发现,法院在一并审查的适用上有五个方面的问题,主要表现在:第一,规范性文件的界定模糊。法院如果无法准确认定一份文件是规范性文件,就难以适用一并审查制度。况且当今行政机关制定的公文数量众多,种类繁杂,确需一个合理且有效的规范性文件认定方式。第二,规范性文件一并审查的启动时机不合理以及“正当理由”阐述不明确。实务中,有的原告在开庭前没有提起一并审查,却在庭审中提出,但多被法院以“无正当理由”而拒绝,法院在裁判理由中也很少有对“正当理由”进行的说理阐述。但是,有的当事人在二审时才提出审查请求,法院却作出了相应的裁判,这就导致一并审查的启动时机难以捕捉。第三,规范性文件作为被诉行政行为的依据关系认定不清。行政机关在作出具体行政行为时,或是依据一份文件,或是依据多份文件,甚至有些并不直接引用依据的规范性文件,法院在一并审查时仅以“依据”的文义解释来认定二者之间是否存在直接依据关系,导致一些应该被一并审查的规范性文件逃脱司法监督。第四,一并审查的实质标准有局限性。到底是形式上的审查还是内容上的审查,内容上的审查又有以不抵触为标准,还是以不违法为标准,抑或是以无明显违法为标准。这些标准在适用时或多或少都有一定的局限性,需要有一个完善的实质审查标准。第五,规范性文件的后续处理缺乏约束力。若法院在一并审查后,发现规范性文件有违法情形却不能得到及时处理的,该文件可能会继续侵犯其他当事人的合法权益,此时就需要法院发挥强有力的司法监督作用。虽然行政诉讼法司法解释给出了多种后续处理方式,但现实中,制定机关反馈情况不甚理想,这就需要完善现有后续处理方式来督促文件制定机关及时纠正规范性文件。因此,在分析司法适用中出现的问题基础上,将分为五个部分展开讨论并提出相应的建议。第一部分,明确界定规范性文件。从现有法律条文和学术争论中总结规范性文件的内涵,进而探讨其外延在司法实践案件中的适用现状,最后通过建立规范性文件数据库来辅助法院识别规范性文件。第二部分,适度延长一并审查的启动时间,在裁判文书中明确阐述正当理由的判断标准。从现有裁判文书中找寻一并审查启动时间上的争议,分析裁判文书中对正当理由的不同阐述,通过延长启动时间和明确正当理由的标准来增加法院在审查启动上的便捷性。第三部分,规范性文件作为被诉行政行为的依据应是关联性、内容性以及以具体条款为原则整体内容为例外的依据关系。在不同裁判文书中对依据关系的认定都有不同的标准,各个法院也都有自身的裁判理由,但法院审查应当有一套切实可行的依据认定标准。第四部分,坚持以制定目的、坚持的基本法律原则以及事实根据为一并审查的实质标准。现有的不抵触标准、不违反标准和无明显违法标准均有一定的局限性,以目的、原则和事实根据为实质标准方可解决问题。第五部分,在违法规范性文件的后续处理上,通过提高发送主体的级别来确保司法建议的权威性和强制性,对消极处理的机关给予相应的责任。法院发送司法建议,本是一项足以保证一并审查制度良好运行的举措,但在适用时却出现了司法机关或行政机关不作为的问题,增强司法建议的约束力迫在眉睫。