中央与地方政府间财政关系的改革是当前加快建立现代财政制度、推动财税体制深化改革的首要任务。十九大报告中进一步细化了中央与地方财政关系的改革目标,即“权责清晰、财力协调、区域均衡”,这是中国特色社会主义新时代下适应“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的社会主要矛盾”的科学论断。本文在新时代的背景下立足西藏特殊战略定位并基于西藏特殊性进行中央与西藏自治区政府间财政关系的研究,既具有中央与地方政府间财政关系处理的普遍共性,又是一个研究中央与地方政府间财政关系的特殊案例,既涉及到政府间财政关系理论与实践的探讨,又涉及到民族区域财政理论与实践的探讨,为西藏现实问题的解决及促进未来的发展提供思路,为中央与其他民族地区财政关系的处理提供借鉴,为区域经济的平衡充分发展和国家的长治久安提供保障。本文力图站在新时代、新征程、新目标、新要求的角度和高度来研究中央与西藏自治区政府间财政关系问题,从民族视角上研究中央与地方政府间的财政关系,从财政视角上研究中央与西藏自治区的关系。首先在对财政事权、支出责任、财权、财力、民族自治地方财政等概念界定的基础上,界定了中央与西藏自治区政府间财政关系的概念,即为:中央与西藏地方政府之间的财政收入支出划分以及建立在事权与支出责任相适应基础上进一步地财权划分、财力配置问题。本文详细考察了国内外关于中央与地方政府间财政关系、中央与民族自治地方政府间财政关系、中央与西藏自治区政府间财政关系的研究现状,发现学界对于政府间财政关系问题从不同角度得出了丰富的结论,但对于当前中央与西藏自治区政府间财政关系的相关研究较为分散,并没有放到一个整体中进行全面、系统、深入的探索。因此本文试图运用理论分析与实践分析相结合、规范分析与实证分析相结合、定量分析与定性分析相结合、多学科交叉分析等研究方法,站在新时代的高度,抓住当前西藏基本公共服务水平低下的突出问题,着眼未来提高西藏内生增长力,建立在坚实的理论、政治、法律基础之上,纵观中央与西藏地方政府间财政关系的发展历史,横看典型国家中央与民族地区政府间财政关系的经验教训,在深刻认识中央与西藏自治区政府间财政关系特殊性的前提下,系统探索中央与西藏自治区政府间财政关系改革的指导思想、着力点,构建出符合西藏当前和未来发展实际的特殊、规范、有效的中央与西藏自治区政府间财政关系的总体框架,即“公共服务型+内生力增长型”西藏财政管理体制。这是一个建立在西藏特殊性基础上的,着眼解决西藏公共服务水平和内生增长力水平低这一突出问题的,与当前我国民族地区财政体制相联系又有区别的特殊的财政体制。新的财政体制必然要求新的配套措施,因此本文最后从财政事权和支出责任划分、财权分配、财政转移支付制度改革三个方面来规范调整中央与西藏自治区政府间的财政关系,使其走向规范化、制度化、法治化。这些具体配套改革措施是与本文提出的中央与西藏自治区政府间财政关系的总体框架相结合的,区别于目前中央对西藏的的财政管理体制,真正落实了民族区域自治制度的相应政策法规。为此,本文按照“理论分析——实证分析——政策建议”的研究思路做了五个部分的分析,具体来说:第一部分是第二章的内容,阐述了中央与西藏自治区政府间财政关系的理论基础及政治法律基础。本部分详细分析了财政联邦主义理论、中国式财政分权理论、中国民族学理论和中国藏学理论、“财政是国家治理的基础和重要支柱”的国家治理理论,为本文中央与西藏自治区政府间财政关系的研究提供了重要的理论依据。我国的民族区域自治制度和宪法及宪法性法律对民族地区财政的相关规定,是中央与西藏自治区政府间财政关系研究的政治法律基础,因此本部分还详细介绍了民族区域自治制度的内涵与特色以及民族区域自治制度在西藏的实践,当前《宪法》、《民族区域自治法》等有关民族问题相关法律体系的现状及中央与民族自治地方关系的法治化建设等内容。第二部分是第三章的内容,阐述了中央与西藏自治区政府间财政关系的历史追溯。本部分首先梳理了西藏和平解放前唐朝、元朝、明朝、清朝、民国时期中央与西藏地方政府间财政关系上千年的历史发展过程,接着考察了西藏和平解放后中央与西藏地方政府间财政关系的“五个时期”和“三种类型”的发展历程。通过追溯历代封建王朝至今中央与西藏地方政府间财政关系的发展历程,我们得出以下启示:中央与西藏自治区政府间财政关系受制度惯性和历史惯性影响,在认识西藏特殊性基础上对中央与西藏地方政府间财政关系做出特别处理,中央与西藏自治区政府间财政关系的变迁依附于全国财政体制的变迁,是寻求集权与分权最佳组合的探索过程,中央与西藏自治区政府间财政关系趋于规范化、制度化、法治化的发展方向,中央与西藏自治区政府间财政关系改革始终着眼于改变西藏贫困落后的面貌并推动我国区域经济协调发展。第三部分是第四章的内容,阐述了中央与西藏自治区政府间财政关系特殊性的现实考察。本部分首先给出了西藏的特殊战略定位,即:西藏是重要的国家安全屏障,西藏是重要的国家生态安全屏障,西藏是重要的战略资源储备基地,西藏是重要的高原特色农产品生产基地,西藏是重要的中华民族特色文化保护地,西藏是重要的世界旅游目的地,西藏是面向南亚开放的重要通道,西藏是同西方敌对势力和境内外敌对势力、分裂主义势力斗争的前沿。在此基础上考察了中央与西藏自治区政府间财政关系的特殊性,即:西藏公共支出成本高,地方内部事权财政负担沉重;西藏承担更多交叉领域的财政事权;财政自治权在西藏的实施使西藏享有其他省区所不具备的特殊财权;西藏对中央转移支付制度具有高度依赖性。第四部分是第五章的内容,阐述了中央与西藏自治区政府间财政关系的总体设计。本部分首先给出了中央与西藏自治区政府间财政关系改革的指导思想,即:贯彻中央治藏方略,落实中央对西藏的特殊财税政策;立足新时代,以解决当前社会主要矛盾为导向;借鉴国际经验,从典型国家中央与民族地区政府间财政关系的实践中获得启示。本部分提出中央与西藏自治区政府间财政关系改革的着力点应放在以下几个方面:提高西藏基本公共服务水平,增进民生福祉;着眼未来提高西藏内生增长力,通过“保输血、强体造血”解决西藏的依赖性问题;有利于提升西藏经济社会发展的质量和效益;有利于祖国的边疆建设和国家的长治久安。最后本部分提出中央与西藏自治区政府间财政关系改革应以“权责清晰、财力协调、区域均衡”为根本目标,遵循“财政事权与支出责任相适应,财力与财政事权相匹配”的基本原则,建立特殊的中央与西藏自治区政府间财政关系的总体框架,即“公共服务型+内生力增长型”西藏财政管理体制,框架具体内容包括:(1)下划更多事权,保证依法支出;(2)自主设立地方税种,收入全部直接留用;(3)加大一般性转移支付,弥补财政收支缺口;(4)设立西藏重点扶持基金,加大重点专项扶持;(5)对所有财政资金的使用实施全面绩效管理。这些具体措施的实施,必然会增加西藏地方政府财政资金使用的自主决策权,强化西藏地方政府公共服务提供的责任意识,有效避免西藏税收征收过程中“先征后返”办法带来的效率损失,优化西藏地方政府财政支出结构,提高财政资金使用的质量和效益,推动西藏基本公共服务水平和内生增长力水平的提高。本部分是本文的核心所在。第五部分是第六、七、八章的内容,分别从财政事权和支出责任划分、财权分配、财政转移支付制度改革三个方面对中央与西藏自治区政府间财政关系进行了规范调整。第六章从政府与市场活动边界模糊导致政府职责“缺位”与“越位”现象并存、中央政府与西藏地方政府间事权与支出责任划分不清、法律法规约束缺失等方面考察了中央与西藏自治区政府间财政事权和支出责任划分的现状及存在的问题,在对财政事权和支出责任划分理论分析的基础上,提出中央与西藏自治区政府间财政事权和支出责任划分的基本改革思路:(1)在我国现代财政制度框架下促进中央与西藏自治区政府间财政事权和支出责任划分;(2)充分考虑西藏特殊性,对中央与西藏自治区政府间财政事权和支出责任划分作出特殊安排;(3)建立中央与西藏自治区政府间财政事权和支出责任划分的动态调整机制;(4)增强中央与西藏自治区政府间财政事权和支出责任划分的法律约束力。本章还据此给出了“公共服务型+内生力增长型”西藏财政管理体制框架下的中央与西藏自治区政府间财政事权和支出责任具体操作层面的划分建议,将更多诸如义务教育、职业教育、高等教育、科技、部分公共文化、基本养老保险、医疗保险等事权和支出责任都明确下划给西藏地方政府,以增强西藏地方政府的支出责任意识和资金使用的自主决策权。第七章从中央与西藏自治区政府间税收划分情况、西藏地方收入规模与结构分析、西藏财政自给率低并高度依赖中央转移支付、西藏地方政府拥有特殊的税收征管权等方面考察了中央与西藏自治区政府间财权分配的现状及存在的问题,由此在财权分配理论分析的基础上给出中央与西藏自治区政府间财权分配的改革思路:(1)在修订完善《宪法》、《民族区域自治法》等相关法律体系的基础上,制定《西藏自治区民族区域自治条例》,明确西藏享有完整的财政自治权。尤其在财政自治收入权上提出在西藏征收的中央税、中央与地方共享税全部直接留给西藏,由西藏自治区统筹安排使用,而不是采取现在的“先征后返”办法,有效避免了税收征收过程中不必要的效率损失;财政自治支出权上赋予西藏地方政府自主安排支出项目、自主确定支出标准的财政自治权利,自治区政府可以根据本地区实际作出投资决策,提高西藏财政资金使用的质量和效益。(2)明确首先发挥西藏地方税的宏观调控作用、激发市场活力和动力的指导思想下,通过进一步加快包括企业所得税、个人所得税、房地产税等直接税的改革,使直接税在地方税收收入中所占的比重进一步增加,以更好的发挥税收的收入分配调节作用,稳步推进包括增值税、消费税等间接税的改革,提高资源配置效率,以优化西藏当前的税制结构,实现构建和完善西藏地方税收收入体系的目标。第八章从中央对西藏转移支付制度根源上缺乏坚实基础、当前中央对西藏财政转移支付结构不合理、中央对西藏财政转移支付分配依据测算方式及绩效考评办法有待进一步优化、当前财政转移支付制度的法治化程度低等方面考察了中央对西藏财政转移支付的现状及存在的问题,由此在财政转移支付制度理论分析的基础上给出中央对西藏财政转移支付制度的改革对策:(1)促进西藏财政转移支付制度同中央与西藏政府间财政事权和支出责任划分相适应;(2)调整中央对西藏财政转移支付结构;(3)规范中央对西藏财政转移支付资金分配办法;(4)逐步建立规范的横向转移支付制度;(5)建立转移支付资金使用的绩效考评机制;(6)建立完善的财政转移支付法律体系。这里尤其强调了使一般性转移支付在中央对西藏转移支付中的规模和比重中占绝对优势地位,提出建立规范的横向转移支付制度的思路,提出建立转移支付资金使用的绩效考评机制,以弥补西藏财政收支缺口,为西藏地方政府承担相应支出责任提供资金保障。