行政合同是一种典型的非权力型行政管理方式,实践中其应用价值逐渐得到认可,并由此产生构建完善理论体系的需求。然而,目前我国关于行政合同的法律规制,仍存在较多不合理之处,特别是合同尚未成立的先合同阶段常被忽视。鉴于行政性是行政合同的主要属性,因此在制度设计上,行政主体合同优益权的行使具备充分保障,但对其加以控制的手段欠缺,从而出现行政合同向行政命令倾斜的趋势。为了对行政主体权力运行进行合理限制,并最终达到合同顺利缔结的目的,我们需要于行政合同中明确一个概念,即先合同义务。目前行政主体先合同义务未能得到应有关注,究其原因,一是由于行政合同理论研究处于起步阶段,未将目光聚焦至缔约过程;二是行政法领域一向偏重权力体系构建,从而忽视义务规范设置。但先合同义务具有不能为其他概念及制度所代替的重要价值,并对合同履行阶段产生深远影响。首先,先合同义务的引入,同时满足了行政合同二元属性对缔约提出的不同要求,在优先对公法性因素进行考量的基础上,兼顾意思表达自由的实现;其次,以先合同义务为脉络,将缔约过程中各具体行政行为贯穿为一个整体,并最终服务于对缔约阶段规制的完善;最后,行政合同义务体系的空白得以弥补,并为优益权控制提供新视角,从而在解决缔约双方权利义务配置失衡等现实问题上有所建树。由此可知,先合同义务在行政合同中的确立具有必要性,其存在的理想样态,仍然是以义务规范的形式,固定于相关行政法律之中,并作为关键要素楔入行政合同缔结理论的根基。因此应当以先合同义务为中心,将缔约阶段主体、权利、行为、责任、救济等各法律要素划入其辐射范围,从而形成以“义务履行—责任承担—争议解决”为基本架构的完整先合同义务理论体系。作为合同理论的必要组成部分,先合同义务中的基本要素符合所有合同的应用需要,并非私法领域所专属。然而一般先合同义务理论受到债的相对性束缚,无法满足行政合同的行政性要求。因此行政合同中的先合同义务的内涵,需要结合其特殊需求重新进行界定,以避免实践中对私法理论的生搬硬套。其存在于当事人因缔结合同开始接触至合同生效前的全过程,基于对公共利益及全体利益相关人个人利益的双重保护,由法律直接规定,是区别于狭义附随义务的独立义务类型。而行政主体作为缔约发起者与主导者,其履行先合同义务具有行政管理及行政监督的意蕴,因此其义务深度及广度高于一般主体,是在主观善意基础上,受到实体性及程序性规范双重限制的不作为义务。在明确基本内涵的基础上,为了使行政主体的先合同义务得以妥善履行,进而对其义务构成予以分析。鉴于先合同义务是具象化义务与原则性义务要求的集合,难以一一予以列举,因此专属于行政合同,或者具有特殊要求的先合同义务是分析重点。按照义务受体划分,一是对缔约相对人承担的基本义务,由于先合同义务不以合同成立为存在基础,在要约邀请、要约、缔约磋商等过程中,行政主体始终负有告知、维护公平竞争、保密、说明理由等先合同义务。并且其义务履行必须主动且充分,与之享有优益权的范畴相匹配。二是对准缔约人承担的附加义务,在保证合同缔结以合意为基础的同时,为行政主体额外施加对缔约进行企面监管的负担。此类义务并非行政主体与任一潜在缔约人接触时即产生,只有相对人特定化后其义务履行才有意义,主要表现为充分协商义务和严格审查义务。三是对社会公众承担的特殊的程序性义务,专属于行政合同此类公法合同。行政管理以实现社会公平为最终目标,而公平的重要前提是公开和参与,以使公众依据所获取信息参与到行政决策之中,在合同缔结阶段,主要表现为行政主体对公开义务和组织公众参与义务的承担。先合同义务构成的明确,使行政主体在缔约阶段的义务履行有章可循,并为抽象原则性义务的承担提供借鉴,相应的责任追究与争议解决,也因此具备衡量标准。虽然目前先合同义务并非显性概念,但上述要求已于法理、制度以及司法实践等各个层面逐渐显现,其于行政合同中的确立具备充分依据。从法理层面看,诚实信用原则是先合同义务共同的法理基础,而其在行政法中所具有的独特内涵,特别对行政主体提出了保证公平竞争、充分协商、告知等善意要求,以及妥善处理公共利益与个人利益、权利与义务关系的衡平要求。而社会公众作为行政合同行为的间接参与者与利益相关人,行政主体主要对其承担程序性义务,因此其理论依据,为正当程序原则中关于公开性和参与性的要求。从制度层面看,以保证公众参与及维护公平竞争秩序为规制目标,行政公开、听证、说明理由、回避等程序性制度,为行政主体先合同义务在立法中的明确奠定基础,也为义务履行的正当性提供了衡量标准。与此同时,程序性制度存在过于追求实用主义,而设计不严谨的问题,这也正是先合同义务这一概念存在的意义。在权力控制方面,实体性规制的基础地位终究无法撼动。从司法实践层面看,先合同义务体系的建立,肇始于行政管理的需要,从而其在实践中的应用先于理论学说的完善。行政案例中的“先合同义务”已初现端倪,不仅因其产生的争议已被行政救济模式所接纳,而且对行政合同缔结过程中的实体保护有迹可寻。其存在形态具有多样性,时常借由合同履行争议,体现出缔约时的义务履行不当,或者以缔约过程中具体行政行为争议的面貌显现,但间接证明了先合同义务的履行情况,已成为个案裁决的参考依据之一。然而仅仅规定先合同义务履行的客观标准是不够的,违反先合同义务所产生责任的明确,是行政主体义务履行的制度保障。考虑到这种责任兼具行政责任与缔约过失责任的双重特性,本文将其统称为先合同责任。目前对先合同责任性质、内涵等基本要素的认知出现偏差;统一适用的违法归责原则,在责任追究上具有片面性;同时存在保护对象范围狭窄、标准模糊、形式单一等弊端。从而导致违反先合同义务的责任规制被忽视,且与先合同义务的规制范围不一致。针对以上问题,一是应充分理解先合同责任所具有的特殊性,作为区别于违约责任及侵权责任的独立责任类型,其包括因违背法的内在要求而产生的违法责任,因缔约行为瑕疵而产生的不当责任,以及基于保护相对人利益而产生的合法责任。自缔约行为造成信赖利益损害时责任即产生,受害人向行政主体提出主张,亦不受合同存续状态的限制。其将合同相对人及潜在缔约人、社会公众等利益相关人作为责任承担对象,从而责任承担具有补偿性、惩罚性、保护性等多重功能。二是复合型归责原则的重构,将遵循客观标准的过错原则作为主要归责原则,并且基于公平原则和公共负担理念,以无过错原则作为补充性归责原则,使得归责范围更加全面。三是完善行政主体承担先合同责任的制度设计,将信赖利益和固有利益作为保护对象,以信赖程度作为利益保护与否的衡量标准,并且明确责任承担范围不以履行利益为限,至于因相对人过错产生的利益损害则不受保护。同时突破缔约责任的单一责任形式,以损害赔偿作为主要责任承担方式,并以行政惩罚性责任形式、损害补偿责任形式、纠正性责任形式作为辅助手段。这种对先合同责任的合理规制,既能对行政主体的权力行使形成制约,又避免了负担过重对公共管理造成不良影响。而对先合同义务所生的争议的解决路径进行规划,是督促行政主体妥善履行义务以及弥补履行缺陷的必然要求。目前我国行政合同救济模式的选择较为混乱,私法与公法救济模式交叉使用。然而私法模式与混合模式在规则适用上,与先合同争议的性质及内在要求并不契合,仅是因公法救济模式尚不健全而作出的现实妥协。在平衡公私利益、监督优益权行使以及提高行政效率等方面,行政法模式具有不可比拟的优势。因此确立统一的公法救济模式,才是解决先合同争议的正确选择,即使当下行政救济模式存在诸多不合理之处,但其局限性完全可以通过完善相关行政制度以克服。在坚持公法救济模式的前提下,对具有一般法律共性或合同属性的民事规则,在法律允许范围内亦可作为补充依据适用。在具体救济途径的适用方面,司法外救济途径应作为优先考虑,其相对温和的处理方式,有利于纠纷及时解决,从而使磋商继续进行的可能性上升,与化解先合同争议的目的相契合,并且在提高救济效率及控制成本方面具有优势。其所具有的多样化救济方式,使得各类先合同争议具备妥善解决的可能性,协商、询问、质疑等由当事人之间自行解决争议的救济途径,以及调解、投诉、行政复议等由第三方介入解决争议的救济途径,对其均可接纳。而司法救济在先合同争议处理中,具有保证权利救济全面、保证监管独立、保证法律适用一致等特有功能,使其成为唯一能够彻底解决行政合同争议的方式,具有不可替代性。由于目前先合同争议的处理缺乏法律依据,存在标准不统一、规范层级低、合同缔结阶段规制缺失等问题,从而进入司法审查程序遇到较多困难及障碍,通常需要转化为权力性行政行为案件加以审理。因此,必须对行政诉讼制度进行改良,以达到与先合同争议对接的目的,在建立专门的双向性诉讼结构基础上,设立与之相对应的特殊规则,包括确立合理性审查标准、赋予所有利益相关人原告资格、行政主体与相对方共同承担举证责任、以调解方式代替判决等,从而满足解决先合同争议的需要。在对先合同义务价值予以分析,并初步进行理论体系建构的基础上,本文最终针对先合同义务的立法设计提出建议。出台《行政合同法》进行系统化规制,或者制定《行政程序法》将行政合同作为专章予以规制,是目前可供参考的两种主要方案。而单行行政法规范的具体化规制、《行政诉讼法》等程序立法对先合同争议解决的规制、司法解释及判例的补充性规制,同样对于先合同义务相关制度的顺利运行具有重要意义。因此建立以专门、统一行政合同法律规范为基础,其他形式法律规范为辅助的复合型法律规制模式,是最为合理的选择。