行政权力的规范运行是公共行政合法性建设的一项重要内容。但是，在公共行政实践中，不论是中国还是外国，都存在行政权力失范现象。它们或者背离了行政权力运行的实体规则和程序规范，或者背离了行政权力设置的效率与公正初衷。现代民主社会以制度匡权力已得到普遍认同，那么如何从制度层面约束行政权力?要解决这一问题，需要思考以下几个相关的子问题：造成行政权力失范的原因是什么?不同层级以及同一层级不同部门之间行政权力的差异给行政权力约束带来何种影响?有效约束行政权力的条件是什么?本文以规范研究为取向，选择制度分析方法，针对性地运用权力理论、制度约束理论以及嵌入理论(新经济社会学对行动情境的强调)对行政权力失范问题展开探讨，并提出自己的见解，主要包括：　　 ⑴本文确立了行政权力规范运行的基本标准，并分析了行政权力有效约束的基本构成。首先，行政权力合法性分为形式合法性和实质合法性两种类型，形式合法性是指行政权力的运行符合既定的实体规则和程序，实质合法性是指行政权力的运行促进了公共利益的实现，符合公共行政的效率价值和公平价值的要求。本文行政权力规范运行的概念是在形式合法性意义上使用的。其次，本文从理论上分析了行政权力有效约束的基本构成，即“充分信息”加“强大的约束力量”。由于现代民主社会具有一套权力失范事后矫正机制，包括均衡性公共权力之间的制约，也包括各种社会力量(权力之间以及权力与权利之间)动态组合后的绝对支配性制约，一旦行政权力运行失范的面纱刺破，它们就能够对之加以矫正。但是对于嵌入在特定社会网络中的理性自利的权力行使者来说，在利益诱惑面前，有很大的激励利用自身的信息优势以及约束力量的缺场，采取隐蔽行动。这些通过小派系、隐蔽地规避或违反正式行政权力规则和程序的行为是行政权约束的真正困难所在。这些行政权力关系网络通过小范围、非正式、非公开的共谋，常能够不动声色地渗透、替代正式权力结构，规避各种约束力量。因此，在非独裁的社会，行政权力有效约束的最核心最关键的问题是充分获取行政权力行使的相关信息，以及找到充分获取行政权力行使信息的有效方案。　　 ⑵行政权力运行结构的内在张力是行政权失范的根源。首先，就行政权运行结构的客观方面而言，它包括行政权力系统的基本格局、正式和非正式行政权力制度安排以及具体的行动情境三个基本要素。行政组织中的权力呈现差序化特征，由于不同层级以及同一层级不同部门的行政权力所掌握的资源及要处理的公共事务并不相同，因此其内部治理结构也各有特色。正式和非正式制度安排试图对行政权力运行施加影响，但具体的行动情境则是变动不居的，如果获取行政权力行使信息的方式单一，就难以对行政权力运行进行有效约束。其次，只有在权力主体实施行政权力后，行政权力的作用才能实现，但由于不同行政权力行使者在知识、动机、意志等方面存在差异，其目标和行为可能与行政权力运行结构中客观方面的要求相冲突。这时，理性的行政权力行使者会利用其跨越制度洞、结构洞的优势和自身的嵌入能力来构筑行政权力关系网络，规避正式约束，实现自己的意志和利益。　　 ⑶行政权力的约束力量可以是正式制度，也可以是非正式制度，还可以是其他非制度性因素。权力的扩张性决定了仅仅依靠行政权力行使者的道德自律不足以保证行政权的规范运行，非正式的行政权制度规范以及约束行政权运行的其他社会力量也不能保证行政权必然向善。而正式行政权力制度安排，由于其具有稳定性、可预期性以及第三方强制实施力量，因而是对行政权力运行最为关键、最重要的约束力量。通过长期思考公共领域中的权力行政与控制问题，政治思想家们发展出了以“权力分立制衡”为代表的权力约束和制度设计思想。本文把这些思想称为行政权力运行的同质性制度约束方案。但是，同质性约束方案以“不问差异的制度设计”思想为基础，未考虑各种行政权力之间的差异，也未考虑行政权力行使的情境信息私有化问题，因而不能满足差序行政权力格局下行政权力运行的制度需求，无法为行政权力的行使提供合法性保障。　　 ⑷合意行政的兴起为自由裁量权地位的合法化、多中心和网络化治理提供了条件，但它也加大了对隐蔽行动的监督难度。这是因为，合意行政下自由裁量权地位的合法化、多中心和网络化治理的运用，使政府呈现很强的“商业性”和“交换性”特征。对理性自利的行为者来说，规避正当的招标程序和明确的预算资金安排，积极运用共谋、隐蔽的交叉补贴等行为是最佳方案。为解决这些问题，本文在汲取分权制衡和官僚制合理成份的基础上，发展出“面向差异的制度设计”思想，建构了行政权力的差序制度约束理论。这种行政权力约束理论建立在三大原则的基础之上，即针对行政权力差异的区别性设计原则、引入多元约束原则以及矫正力量占优原则。在满足上述条件的地方，行政权运行将受到连续、动态的约束，其所在的社会将是一个善治的社会。