自“十二五”时期以来,我国保险市场规模逐渐赶超英国、法国等保险业发达国家,保险深度和保险密度不断增强。但是,部分保险公司在其保险业务经营的合法性、资金投资运用的合规性、营销宣传的属实性等方面,严重损害了保险消费者的合法权益,降低了保险消费者对保险公司的信任度,影响了保险业的公信度,甚而引发保险行业的系统性风险。作为防范系统性风险的最后一道防线,保险保障基金制度的重要性不言而喻。我国的保险保障基金制度自1995年颁行以来,实施已有20余年,其间参与了新华人寿、中华联合的风险处置,较好的完成了风险处置的工作。保险保障基金制度作为“舶来品”,在我国实施了 20余年后,其资金的筹集制度、基金的动用条件和程序等方面已经与现实情况不相适应,阕待改善,应该修订保险保障基金制度的相关法律法规,积极推进基金筹集模式改革,进一步明确基金的动用程序和条件,优化基金的风险处置功能。本文正文共分五章,分别从保险保障基金的发展历程、法本质、筹集制度、动用制度、垫付制度以及追偿制度展开。第一章阐释了保险保障基金的涵义与类型。世界上首先创设保险保障基金制度的国家当属美国,时至今日,保险保障基金制度已经成为大多数国家保险业不可或缺的一种制度,虽然各个国家对其的称谓不尽相同,但都是同一种制度。保险保障基金制度一般囊括了人身保险保障基金和财产保险保障基金。虽然保险保障基金化解保险公司风险的功能在某种程度上类似于再保险,但是,保险保障基金制度与再保险不可一概而论,两者的功能或有相似,但绝不相同。保险保障基金的主旨在于当保险公司无法兑现保险契约约定的承诺,致使投保人的初始投保意愿无法实现或者延续时,由基金承担对其的补充补偿责任;而再保险的主旨在于强化保险公司的偿付能力。截止2017年7月底,我国保险保障基金的规模已经达到了 1077.69亿元,就两次动用基金处置风险的实例观之,我国基金的资金储备尚能满足实际需要。保险保障基金充盈着各种资金,且从其创设目的与功能观之,将其法本质定性为财团法人更为妥适。保险保障基金在保障保单持有人之基本权益、维系保险消费者对保险业的信心、维护金融稳定与社会秩序之衡平等方面具有重要意义,是防止保险业发生系统性风险的最后一道防线,是保护问题保险公司之保单持有人利益的“安全阀”,是我国保险业监管的重要组成部分。第二章分析了筹集制度作为整个保险保障基金可以承担对保单持有人的补充补偿责任之基础的资金筹厝环节,至关重要。充足的资金储备是保险保障基金制度得以存续与设立宗旨之达成的前提。基金的筹集模式、筹集费率、筹集基数等因素均涉及了在资金的筹厝过程中的公平性与效率性的问题。基金主要取之于保险公司,亦用之于保险公司。基金的收入应该相区隔,人身保险保障基金和财产保险保障基金应该分别筹集、分账存储。现今国际上保险保障基金的筹集模式,以筹集时点作为区分,可以分为事前筹集制、事后筹集制以及事前与事后相结合的混合制,目前世界上对保险保障基金究竟应采取何种筹集模式,并未达成普遍的一致性,但是,有一个趋势是,近些年才建立保险保障基金制度的国家大多采行事前筹集制,采行事前筹集制可以较好地防范保险公司的道德风险,我国采取的就是事前筹集制。从国内外保险保障基金的筹集费率观之,大抵分为两类:一类是固定费率制,另一类是风险差别费率制。我国采行的就是固定费率制,固定费率制虽然简单明了,易于操作,但是固定费率制不能真实的反映出各保险公司之间的偿付能力良莠之差异,偿付能力参差不齐的各个公司如果共享同一种基金提拨费率,将不会给高风险保险公司的冒险行为提供任何惩罚,反而会诱使高风险保险公司采取冒险的经营策略,使保险公司之间出现交叉补贴的情况,即低风险的保险公司补贴高风险的保险公司,出现高风险的保险公司“滥竽充数”的现象。职是之故,我国基金在日后的筹厝过程中可以考虑采行以责任准备金为筹集基准,以风险差别费率制为筹集费率相结合的方式,使各保险公司的基金筹厝费率与其自身风险状况相适应,改善现行固定费率制中偿付能力不良的保险公司因享有低于其实际风险状况的基金筹厝费率,而引发的“以次充好”现象,同时还能在一定程度上对固定费率制所导致的偿付能力堪忧的保险公司的道德风险问题予以纾困,实现基金筹集制度的公平性。除此之外,为了避免基金无限制的累积以及造成保险公司的财务负担,实有分别设置各保险公司筹厝资金上限以及整体基金筹厝总额上限之必要。第三章探讨了我国保险保障基金的动用制度。在其中尤为重要的是,启动保险保障基金的时点之界定,是侧重于事前救助(“买药”)还是事后救济(“买棺材”),就我国《保险法》第100条的规定观之,我国保险保障基金现阶段的动用时点侧重于事后救济。然而,除却授人以鱼式的事后救济方式之外,美国、英国、日本以及法国的保险保障基金的功能配置中均有授人以渔式的事前救助方式。进言之,当保险公司确实完全无法兑现其与保单持有人之间事先约定的保险契约责任时,动用保险保障基金对保单持有人进行补充补偿乃属情理之中。但是,除却此种情况之外,当保险公司尚未确实完全无法兑现其与保单持有人之间事先约定的保险契约责任,而只是存在不能完全履行契约责任的可能性时,或者是问题保险公司只是出现短暂的现金流问题,日后有恢复正常经营之可能时,亦可启动保险保障基金,即保险保障基金的事前救助功能与事后救济功能并重。反观我国《保险保障基金管理办法》,由于并未完成《保险法》的相关立法授权,直接导致其立法位阶太低。《保险保障基金管理办法》规定了,当保险公司存在重大风险时,可以动用保险保障基金(而《保险法》并无此规定)。根据上位法优于下位法的规定,《保险保障基金管理办法》的规定有僭越《保险法》之嫌。并且根据我国动用保险保障基金的两次实践观之,都是当保险公司尚未确实完全不能兑现保险契约责任之时即提前介入,进行相关的风险处置工作,说明我国现在已经积累了一定的事前对问题保险公司进行风险处置的经验。因此,《保险法》第100条关于保险保障基金动用条件的规定阕待更新完善。但是,保险保障基金的事前救助功能,应当重点扶持那些通过救助,有起死回生可能性的保险公司,如此保单持有人的利益方能得到最大程度的保障;而对于振兴无望的保险公司,应当让其顺应市场的优胜劣汰法则,而非动用基金对其进行源源不断的资金援助,即创设基金之初衷,乃系对给付不能之保险公司的保单持有人进行补充补偿,而非充当救死扶伤的医生角色,救助给付不能之保险公司。第四章明晰了保险保障基金的垫付制度。保险保障基金的垫付制度是设立基金的核心、终极目的,盖因创设保险保障基金制度之初衷,就是当保险公司无法兑现其对保单持有人的初始承诺时,由基金代其使投保人的初始投保意愿得以实现或者延续。基金在履行垫付职责时应该遵循从属性原则、不完全补偿原则和补充性原则。详言之,对保单持有人的垫付范围应当以保险人与投保人之间的初始保险契约承诺为限。与此同时,除了强制性保险以外,均不应当对保单持有人提供百分之百的补偿,且只有当保单持有人穷尽了其他方式的补偿之外,保险保障基金才对其保单利益与已获赔偿金额之间的差额进行补偿,即保险保障基金是“最后的付款人”。在垫付对象方面,外籍人士应该可以成为我国基金的适用对象,但是对造成保险人给付不能之状况负有直接责任的股东则应该排除适用。在垫付范围方面,我国有分设产寿险业保险保障基金的垫付范围之必要,还应该增设高净值被保险人及高预定利率的除外条款。除此之外,应该增设保险保障基金的垫付期限,保险保障基金没有承担长期责任的必要,更没有必要成为另一个保险人。第五章厘清了我国基金设置追偿制度之必要。从一个层面而言,保费作为保险公司承担保险责任之对价,投保人应该依约按时缴纳,同理,当发生保险契约事先约定的保险事由时,保险公司亦应当兑现对保单持有人的初始承诺。从另一个层面而言,保险保障基金取之于保险公司,亦用之于保险公司。一旦基金介入保险公司给付不能的事件之中,基金代保险公司向保单持有人提供补充补偿的行为究竟系一种债务承担还是第三人代为清偿,实有待明确。从基金补偿保单持有人的依据观之,将该行为定性为第三人代为补偿较为妥当。除此之外,当保险保障基金代保险公司为清偿后,当然的取得保单持有人对保险公司的债权,即保险保障基金对保险公司享有追偿权,可以在代为清偿的限度内对保险公司行使追偿权。