城市建设和土地开发,是通过土地性质或建筑物的重大变化而获取增值收益,这些开发活动所获得的收益即"土地开发权"。在中国的土地国有和集体所有前提下,土地开发权人人均等享有,但实现土地开发权则必须经过规划许可。原本人人均享、处处相同的土地开发权,通过城乡规划和规划许可,分别向少数地区和少数人转移,但获得了集中起来的土地开发权的地区和个人,则必须向因规划限制不能进行土地开发的其他地区和其他个人赎买,并通过直接或间接的方式给予补偿。城乡规划的核心任务,是要高效地实现和公平地分配开发权。确定土地开发权,就是要确定土地使用性质和土地使用强度,城乡规划体系中的三大法定规划,就是从不同层面逐步明确土地开发权的:区域规划确定各地区发展权并制定区域之间开发权的转移和补偿政策,城乡总体规划确定土地使用性质并制定城乡之间开发权的转移和补偿政策,城市控制性详细规划确定土地开发强度并制定城市内部开发权转移和补偿政策。从实现和分配土地开发权的要求和公共政策属性的角度来看,现行的城乡规划体系及其编制内容和方法,均会呈现新的完善要求。