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【摘要】学前教育投入是指国家或地区根据学前教育事业发展的需要。投入到学前教育领域中的人力、物力和财力的总和。當下，我国的学前教育投入存在一些不合理现象，如中央财政从引导性投入变成主体性投入，园舍建设投入的迫切性掩盖了设施设备与玩教具投入的必要性，重数量投入却轻质量投入，家庭投入所占比率过高，在投入时间上存在比赛心理与补偿心理等。究其原因，主要是地方政府对中央存在财政性依赖，也受数字政绩惯性的影响，还受政府责任长期缺位与市场化观念的双重冲击。有鉴于此，我们要调整我国学前教育的投入结构，均衡学前教育投入。以保障学前教育健康发展。
【关键词】学前教育；财政投入；投入结构；不合理表现；均衡策略
【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604(2012)01／02-0005-05
當下，各级政府正在大力贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，努力构建“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”，以体现政府的主导责任。政府主导意味着各级政府要加大对学前教育的投入，履行政府规划、调控与管理的职能。《国务院关于當前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)(以下简称《若干意见》)对政府的学前教育投入作了一些具体规定。如“多种渠道加大学前教育投入。各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高……中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。地方政府要加大投入，重点支持边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育。规范学前教育经费的使用和管理”。然而，我们调研发现，目前各级政府对学前教育的投入存在一些问题。本文聚焦学前教育投入的不合理表现，分析原因，提出均衡学前教育投入的建议，以促使学前教育投入能够更加公平合理，财政经费能发挥更大的社会效益。
一、学前教育投入的不合理表现
学前教育投入是指国家或地区根据学前教育事业发展的需要，投入到学前教育领域中的人力、物力和财力的总和，是一种广义的教育投入。人力投入是指对幼儿园教师、学前教育管理者、学前教育研究者的投入，其中最主要的是对幼儿园教师的投入，通过职前培养与职后培训来实现。物力投入是指对幼儿园园舍建筑、设施设备、玩教具的投入。财力投入主要是指经费投入，尤其是人员经费、生均公用经费等方面的投入。从當下的政策执行情况看，不仅中央财政不断以各种方式投入学前教育，而且地方财政也在践行着各自在三年行动计划中对学前教育投入的承诺。如果说过去发展学前教育面临的主要困难是资金不足，那么當下发展学前教育面临的主要问题则是如何更合理地分配资金，提高财政投入的效益。
从《若干意见》颁布后的政策执行情况看，从中央到地方，虽然各地都相对重视对学前教育的投入，但存在投入不合理的问题，需要引起各级政府的重视。
1 中央财政从引导性投入变成主体性投入
发展学前教育，我国实行的是地方负责制，即以县(区、市)为单位，由县(区、市)政府负责當地学前教育的规划、投入与发展。《若干意见》明确区分了中央政府与地方政府对学前教育的投入责任。即“国家实施推进农村学前教育项目，重点支持中西部地区……中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。地方政府要加大投入，重点支持边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育。规范学前教育经费的使用和管理”。可见，中央财政的投入重点是中西部的特定地区，如农村地区、少数民族地区和边疆地区，并非涵盖整个中西部。2011年出台的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》明确说明中央财政的投入重点涉及4大类7个重点项目，并且强调要根据情况变化适时调整投入结构。这4大类项目具体是指支持中西部农村扩大学前教育资源(简称“校舍改建类”项目)，鼓励社会参与、多渠道多形式举办幼儿园(简称“综合奖补类”项目)，实施幼儿教师国家级培训计划(简称“幼师培训类”项目)以及建立学前教育资助制度(简称“幼儿资助类”项目)。这4大类项目既规定了投入区域、投入方式、投入类型，也表现出了关注区域差异、软硬件建设兼顾的特点。可见，中央的财政投入不是全包性的。而是项目性、奖励性的。除了中央财政的结构性导向外，地方政府在制订本地财政投入框架时也应考虑不同项目、不同时间段的经费结构，从而更好地提高资金的使用效益。
然而。我们在宁夏、陕西、广西等地调研时发现。各级政府共同投入的政策在落实时出现异化。在很多地方，中央财政的引导性投入变成主体性投入，项目性投入变成整体性投入。在西部一些相对发达的地区，虽然省(自治区)的财政比较困难，发展地方学前教育的财力比较薄弱，但其中一些县(区、市)是具备一定经济实力的。严格来说，这些不发达地区的相对发达县(区、市)是不能享受中央财政支持的。可是一些省(自治区)政府为了财政投入平衡，也会为这些相对发达县(区、市)提供投入。同样，东部地区也有相对欠发达的县(区、市)，有些地方甚至比西部还要落后，需要中央财政给予扶持，以减轻地方财政的压力。可见，地方政府必须明确承担投入责任，实现中央财政与地方财政的灵活配置，相互补充，从而均衡社会资源，实现社会公平，调动各级政府的积极性。
2 园舍建设投入的迫切性掩盖了设施设备与玩教具投入的必要性
在大力发展学前教育，解决全局性的“入园难”问题时，各级政府均把物力投入的重心放在硬件设施的投入上。在调研中我们发现，中央政府与地方政府的硬件投入过多集中在幼儿园的新建、改建、扩建等园舍建设上，忽略了与园舍建设相配套的设施设备与玩教具等其他硬件的投入，使得有些地方虽然建起了幼儿园，但园内空空，缺少基本的生活设施与教学设备。
各级政府在进行幼儿园布局调整与规划时，有必要兼顾园舍建设与设施配套，保证中央政府的扶持资金与地方政府的配套资金各有不同的用途。相互补充。中央、地方在下拨相关的园舍建设经费时，要适度考虑投入结构的合理性，保证幼儿园不仅能建起来，而且能用起来。
3 重数量投入，轻质量投入
當前我国各级政府共同面临的迫切任务是解决“入园难”问题，但这不是建设足够数量的幼儿园就能解决的。还需要考虑现有幼儿园与新建幼儿园的质量保障与提升问题。我国當下学前教育主要面临三大困境，即入园难、入园贵、质量低，而这三个问题又纠缠在一起，不断制造出新的问题。要彻底解决这种混乱局面，我国学前教育的主要任务应是建设广覆盖、保基本、有质量的幼儿园，而不仅仅是增加幼儿园的数量。正如《若干意见》所示，不但要“加大政府投入。新建、改建、扩建一批安全、 适用的幼儿园”，而且强调“三年内对1万名幼儿园园长和骨干教师进行国家级培训。各地五年内对幼儿园园长和教师进行一轮全员专业培训”。
然而，从各级政府的投入结构看，经费较多指向了园舍投入。在各地上报的三年行动计划中，最明显的考核指标也是数量，即三年内地方政府规划建设多少所幼儿园，却很少考虑新建幼儿园所需的师资、环境、设备、师幼比、办园规模等关涉质量保障和提升的要素。更有甚者，一些地方政府为了“政绩”，把财政经费完全用于硬件投入，重形式而不重质量，没有从根本上解决“入园难”问题。
4 家庭投入所占比率过高
袁连生、冯晓霞的研究表明，目前我国家庭负担学前教育成本过高，不仅高于大多数国家，而且在我国的各级教育中也是占比率最高的一级。
《若干意见》虽然提出“家庭合理分担学前教育成本”，但是没有明确规定分担比率。目前家庭投入在我国学前教育总投人中所占比率过高，一方面导致“入园贵”，另一方面导致学前教育中出现太多的无序竞争，放大了家长在学前教育发展中的话语权，削弱了幼儿园教师的专业权力。
5 在投入时间上存在比赛心理与补偿心理
教育投入原本应该是长久性、持续性的，可是在学前教育领域，我国各级政府的投入长期以来都比较有限，不仅中央财政没有学前教育专项经费，地方政府的经费也往往只投向教育部门办的幼儿园。随着《教育规划纲要》与《若干意见》的颁布，学前教育迎来了前所未有的发展机遇，各级政府对学前教育的投入大幅提高。不过，目前从中央到地方，各级政府对学前教育投入的时间意识太强，比、赶、超色彩浓烈。有些地方对突然增加的学前教育经费无所适从，不知道如何有效分配与使用，盲目花钱、比赛花钱的现象时有出现。如何避免学前教育发展中的短视行为，以符合学前教育发展规律的方式运作学前教育经费，是各级政府在新形势下必须思考的问题。
二、学前教育投入不合理的原因
学前教育投入中的诸般不合理问题与整个社会制度的设计有关。以往，学前教育的基本属性为教育性与福利性。政府只对其中的一部分进行投入。《若干意见》颁布后，学前教育“必须坚持公益性和普惠性”，成为社会公共服务体系的一部分，获得了新的生长空间。然而，与旧的学前教育属性相配套的一系列制度尚未被重新设计，与学前教育新属性相配套的新制度体系尚未完全建立，导致在学前教育投入上出现这样那样的不合理问题。具体原因如下。
1 地方政府对中央的财政性依赖
发展学前教育，我国采取的是地方负责、分级管理体制，地方政府是承担学前教育财政投入责任的主体。然而，當国家大力发展学前教育，并且将财政投入的重心向西部省份、农村项目倾斜时，中央庞大的资金支持使得这些地方的政府无须考虑地方性配套投入，导致中央财政的引导性投入最终演变为主体性投入，助长了这些地方政府对中央的财政性依赖。在调研中我们发现，有些西部地区为了规避地方性配套投入，故意在项目预算与结算中将项目做大，将地方性投入作为一个虚无的部分加入到项目总预算中，使得中央资金事实上成为项目的唯一资金来源。
2 数字政绩惯性的影响
官员们在进行学前教育投入时大多注重资金投入的数字化效应，倾向于选择园舍建设投入、硬件投入等短期即可显现效果的项目。这是因为倘若将财政经费投向软件，如教师培训、课程建设、环境创设等，其效益显现的滞后性很可能会影响到官员的“政绩”。
3 政府责任长期缺位与市场化观念的双重冲击
在《教育规划纲要》与《若干意见》颁布前，我国的学前教育基本处于边缘状态，政府财政长期缺位，仅有的财政投入也不公平，导致学前教育公平问题日益突出，而政府的缺位又使得学前教育的发展主要依赖市场。但市场是追求利益最大化的，并不以社会正义为目标。学前教育发展的过度市场化使得家庭承担了本应由政府、社会、家庭共同分担的教育成本。
三、均衡学前教育投入的建议
正如《若干意见》指出的，“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分……关系亿万儿童的健康成长。关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来”。只有均衡学前教育投入，才能促进学前教育事业健康发展，推动从儿童到家庭到民族的健康发展。
1 五级政府共担投入责任
学前教育是重要的社会公益事业，必须坚持政府主导。袁连生研究发现，“按我国现行办园水平和财政负担54％的经费来假设，全国适龄幼儿全部进入普惠性幼儿园所需的财政投入约为770亿元，相當于2009年新增预算内教育经费的44％，全部预算内教育经费的6.7％”。因此，袁连生认为有必要改革现行学前教育投人体制，中央、省、地(市)三级政府均承担部分学前教育投入责任。实现五级政府共担投入责任。其中，中央政府主要承担中西部地区家庭经济困难幼儿的资助责任和一定比率的公用经费责任，总负担比率不低于预算内学前教育总经费的20％；省级与地(市)级政府共同承担新建和改建幼儿园经费、教师培训经费和一定比率的教职工工资福利经费，负担比率不低于预算内学前教育总经费的30％；县(区、市)、乡镇(街道)政府承担幼儿园建设和改造的土地供应责任、一定比率的教职工工资福利经费和公用经费责任，负担比率不高于预算内学前教育总经费的50％。
此外。庞丽娟建议，要从国家层面明确规定学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比率不低于7％的基线标准，同时明确规定各地可根据當地经济社会发展情况上调基线比率，但不得低于7％的最低标准，以满足民生需求，切实缓解“入园难”“入园贵”问题。
2 五级政府各司其职，重点有别
五级政府共担投入责任，不是五级政府平均分担，而是需要合理设计投入结构，各级政府各司其职，重点有别。合理设计投入结构可以在一定程度上避免资金的重复投入，从而更好地协调五级政府的财政投入，并形成合力，共同推动学前教育发展。例如，我们在调研中发现，因为中央政府对“校舍改建类”项目的投入基本只投向乡镇幼儿园，不投县城幼儿园，导致许多地方出现了乡镇与县城幼儿园倒挂的现象，即乡镇幼儿园的硬件环境得到了较大程度的改善，而县城一些缺少中央政府投入地区的幼儿园仍旧破烂不堪。这就需要地方政府合理配套地方资金，控制地方资金的投入方向，以保证区域内的均衡与协调，避免区域内出现新的不均衡。目前，江苏省提出“省级统筹，县乡共建”，泰州市提出“以县为主，县乡共建”，苏州市提出“以县为主，城乡一体”，赣榆县提出“城乡一体”等方针，这些对学前教育投入结构的设计在某种意义上可以使各级政府的投入更趋合理。
3 建设投入均衡机制与转移支付制度
我国的区域经济差异非常明显，东、中、西部发展学前教育的实力差异悬殊。《若干意见》规定，“地方政府是发展学前教育、解决‘入园难’问题的责任主体”。可以说，各地的学前教育投入主要依赖 县(区、市)一级政府，而由于县(区、市)经济发展严重不平衡，对学前教育的投入存在很大差异，最终会影响学前儿童接受早期教育的质量，导致教育不公平。
鉴于我国各地方政府财政实力客观存在的差异，建议在实行五级政府共同分担学前教育投入的基础上，建设投入均衡机制，建立从中央、省、市到县(区、市)、乡镇的转移支付制度。在主张各地财政性学前教育经费至少要占同级财政性教育经费7％的同时，庞丽娟还建议，在制订国家生均公用经费基线标准的基础上。要确定各地应承担的生均公用经费最低标准以及各地财力能承担的生均公用经费，将经费缺口作为转移支付额度确定的标准，以便建立和实施中央、省级政府转移支付制度。投入均衡机制与转移支付制度的建立旨在通过政策的力量扭转并化解区域间先天的不平衡，为儿童创造起点公平的受教育环境，使所有儿童能享有相对同等水平的学前教育投入，接受同等品质的学前教育服务。从根本上保障教育公平。
4 软硬件投入兼顾
学前教育的发展需要有高品质的软硬件环境支持。硬件是前提。软件是关键。任何忽视软件、只重视硬件的做法都是只重形式不重内容的短视行为。很多地区只投入园舍建设，不关注设施设备与玩教具投入的做法是对教育本质规律的忽视。在学前教育投入上，各级政府必须做到软硬件兼顾，不能因为硬件是基础性条件就无视软件投入的必要性。要从根本上解决“入园难”，光增加幼儿园数量是不够的，还需要质量先行。因为“入园难”不单是幼儿园数量不足造成的，而是幼儿园数量、人口、区域经济、政策等综合作用的结果。如果政府部门试图用单一手段化解“入园难”，那很可能无法从根本上解决这一问题。
我国的学前教育发展体制是以县(区、市)为单位的，而县(区、市)与县(区、市)之间不仅经济发展水平有别。政府治理观念有异，而且各个县(区、市)所承担的教育投入责任也是不一样的。在不同的教育格局下，县(区、市)政府需要根据當地教育实际调整投入结构。保障学前教育健康发展。我们在调研中欣喜地发现，有些地方政府很重视学前教育投入的合理性，如宁夏彭阳县每年投人学前教育200万元人民币，其中有100万元用于软件投入。在用于软件投入的100万元中，90万元用于支付“县聘乡用”教师的工资，10万元用于每年的幼儿园教师培训，旨在稳定教师队伍，提高教师队伍素质。这种投入分配格局本身就表明了政府的立场，说明政府认识到教师培养与培训是决定学前教育质量的关键因素，因此才会在这些方面加大投入力度。
对教师的投入既是一种软件投入，也是一种质量性投入。对政府而言，质量性投入并非简单地把钱用于教师培养或培训，还需要进行细致规划，建立以教师培养、培训为核心的质量性投入体系，既关注结构性质量的投入，也关注过程性质量的投入，甚至还要兼顾结果性质量的投入。结构性质量也指条件性质量，是指为教育工作提供与其硬件资源等质量的软件资源，包括班级规模、师幼比例、教师资格、教师稳定性、图书和玩教具的数量与质量、人均空间面积等。通常来说，班级规模越小，教师的学历和专业训练水平越高，教师的积极行为就越多，幼儿的发展也越好。过程性质量则是指教师的教育教学过程、课程水平以及师幼互动质量，这是决定过程公平的关键因素。结果性质量则是指幼儿是否获得了基于其个体能力的相应发展。
5 长期、理性投入，避免盲目补偿
教育需要长期的投入，既不能立竿见影，也不会一蹴而就。赶超式投入、比赛式投入都不是理智的政府财政行为。对于幼儿园园舍建设而言，投入是一次性的，可以快速、短期完成；对于幼儿园设施设备、玩教具而言，需要的是持续投入，不断更新；对教师的投入更是一项长期、大量的投入。如果在中央政策的影响下，一股风地投入学前教育，极有可能削弱财政投入的效果。政府对义务教育的投入曾经历过大干快上阶段，导致大量校舍荒废，不少小学有校无生，或生源严重不足。在政府大力发展学前教育的今天，义务教育的这些前车之鉴必须引起各级政府的重视，政府不能用一种补偿式、忏悔式心态来投入学前教育，而是需要理性、智慧地投入。
虽然在学前教育的资源总量上，我国仍然存在严重不足，但是政府盲目的大干快上很可能会造成有限资源的浪费，使学前教育错失當下进行结构调整、制度设计、体制更新的绝好时机。若是错过當下的发展机遇，很可能难以迎来学前教育发展的下一个春天。因此，政府必须调整當下的学前教育投入结构，完善投入机制，与时俱进，推动学前教育发展。
【关键词】学前教育；财政投入；投入结构；不合理表现；均衡策略
【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604(2012)01／02-0005-05
當下，各级政府正在大力贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，努力构建“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”，以体现政府的主导责任。政府主导意味着各级政府要加大对学前教育的投入，履行政府规划、调控与管理的职能。《国务院关于當前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)(以下简称《若干意见》)对政府的学前教育投入作了一些具体规定。如“多种渠道加大学前教育投入。各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高……中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。地方政府要加大投入，重点支持边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育。规范学前教育经费的使用和管理”。然而，我们调研发现，目前各级政府对学前教育的投入存在一些问题。本文聚焦学前教育投入的不合理表现，分析原因，提出均衡学前教育投入的建议，以促使学前教育投入能够更加公平合理，财政经费能发挥更大的社会效益。
一、学前教育投入的不合理表现
学前教育投入是指国家或地区根据学前教育事业发展的需要，投入到学前教育领域中的人力、物力和财力的总和，是一种广义的教育投入。人力投入是指对幼儿园教师、学前教育管理者、学前教育研究者的投入，其中最主要的是对幼儿园教师的投入，通过职前培养与职后培训来实现。物力投入是指对幼儿园园舍建筑、设施设备、玩教具的投入。财力投入主要是指经费投入，尤其是人员经费、生均公用经费等方面的投入。从當下的政策执行情况看，不仅中央财政不断以各种方式投入学前教育，而且地方财政也在践行着各自在三年行动计划中对学前教育投入的承诺。如果说过去发展学前教育面临的主要困难是资金不足，那么當下发展学前教育面临的主要问题则是如何更合理地分配资金，提高财政投入的效益。
从《若干意见》颁布后的政策执行情况看，从中央到地方，虽然各地都相对重视对学前教育的投入，但存在投入不合理的问题，需要引起各级政府的重视。
1 中央财政从引导性投入变成主体性投入
发展学前教育，我国实行的是地方负责制，即以县(区、市)为单位，由县(区、市)政府负责當地学前教育的规划、投入与发展。《若干意见》明确区分了中央政府与地方政府对学前教育的投入责任。即“国家实施推进农村学前教育项目，重点支持中西部地区……中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。地方政府要加大投入，重点支持边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育。规范学前教育经费的使用和管理”。可见，中央财政的投入重点是中西部的特定地区，如农村地区、少数民族地区和边疆地区，并非涵盖整个中西部。2011年出台的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》明确说明中央财政的投入重点涉及4大类7个重点项目，并且强调要根据情况变化适时调整投入结构。这4大类项目具体是指支持中西部农村扩大学前教育资源(简称“校舍改建类”项目)，鼓励社会参与、多渠道多形式举办幼儿园(简称“综合奖补类”项目)，实施幼儿教师国家级培训计划(简称“幼师培训类”项目)以及建立学前教育资助制度(简称“幼儿资助类”项目)。这4大类项目既规定了投入区域、投入方式、投入类型，也表现出了关注区域差异、软硬件建设兼顾的特点。可见，中央的财政投入不是全包性的。而是项目性、奖励性的。除了中央财政的结构性导向外，地方政府在制订本地财政投入框架时也应考虑不同项目、不同时间段的经费结构，从而更好地提高资金的使用效益。
然而。我们在宁夏、陕西、广西等地调研时发现。各级政府共同投入的政策在落实时出现异化。在很多地方，中央财政的引导性投入变成主体性投入，项目性投入变成整体性投入。在西部一些相对发达的地区，虽然省(自治区)的财政比较困难，发展地方学前教育的财力比较薄弱，但其中一些县(区、市)是具备一定经济实力的。严格来说，这些不发达地区的相对发达县(区、市)是不能享受中央财政支持的。可是一些省(自治区)政府为了财政投入平衡，也会为这些相对发达县(区、市)提供投入。同样，东部地区也有相对欠发达的县(区、市)，有些地方甚至比西部还要落后，需要中央财政给予扶持，以减轻地方财政的压力。可见，地方政府必须明确承担投入责任，实现中央财政与地方财政的灵活配置，相互补充，从而均衡社会资源，实现社会公平，调动各级政府的积极性。
2 园舍建设投入的迫切性掩盖了设施设备与玩教具投入的必要性
在大力发展学前教育，解决全局性的“入园难”问题时，各级政府均把物力投入的重心放在硬件设施的投入上。在调研中我们发现，中央政府与地方政府的硬件投入过多集中在幼儿园的新建、改建、扩建等园舍建设上，忽略了与园舍建设相配套的设施设备与玩教具等其他硬件的投入，使得有些地方虽然建起了幼儿园，但园内空空，缺少基本的生活设施与教学设备。
各级政府在进行幼儿园布局调整与规划时，有必要兼顾园舍建设与设施配套，保证中央政府的扶持资金与地方政府的配套资金各有不同的用途。相互补充。中央、地方在下拨相关的园舍建设经费时，要适度考虑投入结构的合理性，保证幼儿园不仅能建起来，而且能用起来。
3 重数量投入，轻质量投入
當前我国各级政府共同面临的迫切任务是解决“入园难”问题，但这不是建设足够数量的幼儿园就能解决的。还需要考虑现有幼儿园与新建幼儿园的质量保障与提升问题。我国當下学前教育主要面临三大困境，即入园难、入园贵、质量低，而这三个问题又纠缠在一起，不断制造出新的问题。要彻底解决这种混乱局面，我国学前教育的主要任务应是建设广覆盖、保基本、有质量的幼儿园，而不仅仅是增加幼儿园的数量。正如《若干意见》所示，不但要“加大政府投入。新建、改建、扩建一批安全、 适用的幼儿园”，而且强调“三年内对1万名幼儿园园长和骨干教师进行国家级培训。各地五年内对幼儿园园长和教师进行一轮全员专业培训”。
然而，从各级政府的投入结构看，经费较多指向了园舍投入。在各地上报的三年行动计划中，最明显的考核指标也是数量，即三年内地方政府规划建设多少所幼儿园，却很少考虑新建幼儿园所需的师资、环境、设备、师幼比、办园规模等关涉质量保障和提升的要素。更有甚者，一些地方政府为了“政绩”，把财政经费完全用于硬件投入，重形式而不重质量，没有从根本上解决“入园难”问题。
4 家庭投入所占比率过高
袁连生、冯晓霞的研究表明，目前我国家庭负担学前教育成本过高，不仅高于大多数国家，而且在我国的各级教育中也是占比率最高的一级。
《若干意见》虽然提出“家庭合理分担学前教育成本”，但是没有明确规定分担比率。目前家庭投入在我国学前教育总投人中所占比率过高，一方面导致“入园贵”，另一方面导致学前教育中出现太多的无序竞争，放大了家长在学前教育发展中的话语权，削弱了幼儿园教师的专业权力。
5 在投入时间上存在比赛心理与补偿心理
教育投入原本应该是长久性、持续性的，可是在学前教育领域，我国各级政府的投入长期以来都比较有限，不仅中央财政没有学前教育专项经费，地方政府的经费也往往只投向教育部门办的幼儿园。随着《教育规划纲要》与《若干意见》的颁布，学前教育迎来了前所未有的发展机遇，各级政府对学前教育的投入大幅提高。不过，目前从中央到地方，各级政府对学前教育投入的时间意识太强，比、赶、超色彩浓烈。有些地方对突然增加的学前教育经费无所适从，不知道如何有效分配与使用，盲目花钱、比赛花钱的现象时有出现。如何避免学前教育发展中的短视行为，以符合学前教育发展规律的方式运作学前教育经费，是各级政府在新形势下必须思考的问题。
二、学前教育投入不合理的原因
学前教育投入中的诸般不合理问题与整个社会制度的设计有关。以往，学前教育的基本属性为教育性与福利性。政府只对其中的一部分进行投入。《若干意见》颁布后，学前教育“必须坚持公益性和普惠性”，成为社会公共服务体系的一部分，获得了新的生长空间。然而，与旧的学前教育属性相配套的一系列制度尚未被重新设计，与学前教育新属性相配套的新制度体系尚未完全建立，导致在学前教育投入上出现这样那样的不合理问题。具体原因如下。
1 地方政府对中央的财政性依赖
发展学前教育，我国采取的是地方负责、分级管理体制，地方政府是承担学前教育财政投入责任的主体。然而，當国家大力发展学前教育，并且将财政投入的重心向西部省份、农村项目倾斜时，中央庞大的资金支持使得这些地方的政府无须考虑地方性配套投入，导致中央财政的引导性投入最终演变为主体性投入，助长了这些地方政府对中央的财政性依赖。在调研中我们发现，有些西部地区为了规避地方性配套投入，故意在项目预算与结算中将项目做大，将地方性投入作为一个虚无的部分加入到项目总预算中，使得中央资金事实上成为项目的唯一资金来源。
2 数字政绩惯性的影响
官员们在进行学前教育投入时大多注重资金投入的数字化效应，倾向于选择园舍建设投入、硬件投入等短期即可显现效果的项目。这是因为倘若将财政经费投向软件，如教师培训、课程建设、环境创设等，其效益显现的滞后性很可能会影响到官员的“政绩”。
3 政府责任长期缺位与市场化观念的双重冲击
在《教育规划纲要》与《若干意见》颁布前，我国的学前教育基本处于边缘状态，政府财政长期缺位，仅有的财政投入也不公平，导致学前教育公平问题日益突出，而政府的缺位又使得学前教育的发展主要依赖市场。但市场是追求利益最大化的，并不以社会正义为目标。学前教育发展的过度市场化使得家庭承担了本应由政府、社会、家庭共同分担的教育成本。
三、均衡学前教育投入的建议
正如《若干意见》指出的，“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分……关系亿万儿童的健康成长。关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来”。只有均衡学前教育投入，才能促进学前教育事业健康发展，推动从儿童到家庭到民族的健康发展。
1 五级政府共担投入责任
学前教育是重要的社会公益事业，必须坚持政府主导。袁连生研究发现，“按我国现行办园水平和财政负担54％的经费来假设，全国适龄幼儿全部进入普惠性幼儿园所需的财政投入约为770亿元，相當于2009年新增预算内教育经费的44％，全部预算内教育经费的6.7％”。因此，袁连生认为有必要改革现行学前教育投人体制，中央、省、地(市)三级政府均承担部分学前教育投入责任。实现五级政府共担投入责任。其中，中央政府主要承担中西部地区家庭经济困难幼儿的资助责任和一定比率的公用经费责任，总负担比率不低于预算内学前教育总经费的20％；省级与地(市)级政府共同承担新建和改建幼儿园经费、教师培训经费和一定比率的教职工工资福利经费，负担比率不低于预算内学前教育总经费的30％；县(区、市)、乡镇(街道)政府承担幼儿园建设和改造的土地供应责任、一定比率的教职工工资福利经费和公用经费责任，负担比率不高于预算内学前教育总经费的50％。
此外。庞丽娟建议，要从国家层面明确规定学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比率不低于7％的基线标准，同时明确规定各地可根据當地经济社会发展情况上调基线比率，但不得低于7％的最低标准，以满足民生需求，切实缓解“入园难”“入园贵”问题。
2 五级政府各司其职，重点有别
五级政府共担投入责任，不是五级政府平均分担，而是需要合理设计投入结构，各级政府各司其职，重点有别。合理设计投入结构可以在一定程度上避免资金的重复投入，从而更好地协调五级政府的财政投入，并形成合力，共同推动学前教育发展。例如，我们在调研中发现，因为中央政府对“校舍改建类”项目的投入基本只投向乡镇幼儿园，不投县城幼儿园，导致许多地方出现了乡镇与县城幼儿园倒挂的现象，即乡镇幼儿园的硬件环境得到了较大程度的改善，而县城一些缺少中央政府投入地区的幼儿园仍旧破烂不堪。这就需要地方政府合理配套地方资金，控制地方资金的投入方向，以保证区域内的均衡与协调，避免区域内出现新的不均衡。目前，江苏省提出“省级统筹，县乡共建”，泰州市提出“以县为主，县乡共建”，苏州市提出“以县为主，城乡一体”，赣榆县提出“城乡一体”等方针，这些对学前教育投入结构的设计在某种意义上可以使各级政府的投入更趋合理。
3 建设投入均衡机制与转移支付制度
我国的区域经济差异非常明显，东、中、西部发展学前教育的实力差异悬殊。《若干意见》规定，“地方政府是发展学前教育、解决‘入园难’问题的责任主体”。可以说，各地的学前教育投入主要依赖 县(区、市)一级政府，而由于县(区、市)经济发展严重不平衡，对学前教育的投入存在很大差异，最终会影响学前儿童接受早期教育的质量，导致教育不公平。
鉴于我国各地方政府财政实力客观存在的差异，建议在实行五级政府共同分担学前教育投入的基础上，建设投入均衡机制，建立从中央、省、市到县(区、市)、乡镇的转移支付制度。在主张各地财政性学前教育经费至少要占同级财政性教育经费7％的同时，庞丽娟还建议，在制订国家生均公用经费基线标准的基础上。要确定各地应承担的生均公用经费最低标准以及各地财力能承担的生均公用经费，将经费缺口作为转移支付额度确定的标准，以便建立和实施中央、省级政府转移支付制度。投入均衡机制与转移支付制度的建立旨在通过政策的力量扭转并化解区域间先天的不平衡，为儿童创造起点公平的受教育环境，使所有儿童能享有相对同等水平的学前教育投入，接受同等品质的学前教育服务。从根本上保障教育公平。
4 软硬件投入兼顾
学前教育的发展需要有高品质的软硬件环境支持。硬件是前提。软件是关键。任何忽视软件、只重视硬件的做法都是只重形式不重内容的短视行为。很多地区只投入园舍建设，不关注设施设备与玩教具投入的做法是对教育本质规律的忽视。在学前教育投入上，各级政府必须做到软硬件兼顾，不能因为硬件是基础性条件就无视软件投入的必要性。要从根本上解决“入园难”，光增加幼儿园数量是不够的，还需要质量先行。因为“入园难”不单是幼儿园数量不足造成的，而是幼儿园数量、人口、区域经济、政策等综合作用的结果。如果政府部门试图用单一手段化解“入园难”，那很可能无法从根本上解决这一问题。
我国的学前教育发展体制是以县(区、市)为单位的，而县(区、市)与县(区、市)之间不仅经济发展水平有别。政府治理观念有异，而且各个县(区、市)所承担的教育投入责任也是不一样的。在不同的教育格局下，县(区、市)政府需要根据當地教育实际调整投入结构。保障学前教育健康发展。我们在调研中欣喜地发现，有些地方政府很重视学前教育投入的合理性，如宁夏彭阳县每年投人学前教育200万元人民币，其中有100万元用于软件投入。在用于软件投入的100万元中，90万元用于支付“县聘乡用”教师的工资，10万元用于每年的幼儿园教师培训，旨在稳定教师队伍，提高教师队伍素质。这种投入分配格局本身就表明了政府的立场，说明政府认识到教师培养与培训是决定学前教育质量的关键因素，因此才会在这些方面加大投入力度。
对教师的投入既是一种软件投入，也是一种质量性投入。对政府而言，质量性投入并非简单地把钱用于教师培养或培训，还需要进行细致规划，建立以教师培养、培训为核心的质量性投入体系，既关注结构性质量的投入，也关注过程性质量的投入，甚至还要兼顾结果性质量的投入。结构性质量也指条件性质量，是指为教育工作提供与其硬件资源等质量的软件资源，包括班级规模、师幼比例、教师资格、教师稳定性、图书和玩教具的数量与质量、人均空间面积等。通常来说，班级规模越小，教师的学历和专业训练水平越高，教师的积极行为就越多，幼儿的发展也越好。过程性质量则是指教师的教育教学过程、课程水平以及师幼互动质量，这是决定过程公平的关键因素。结果性质量则是指幼儿是否获得了基于其个体能力的相应发展。
5 长期、理性投入，避免盲目补偿
教育需要长期的投入，既不能立竿见影，也不会一蹴而就。赶超式投入、比赛式投入都不是理智的政府财政行为。对于幼儿园园舍建设而言，投入是一次性的，可以快速、短期完成；对于幼儿园设施设备、玩教具而言，需要的是持续投入，不断更新；对教师的投入更是一项长期、大量的投入。如果在中央政策的影响下，一股风地投入学前教育，极有可能削弱财政投入的效果。政府对义务教育的投入曾经历过大干快上阶段，导致大量校舍荒废，不少小学有校无生，或生源严重不足。在政府大力发展学前教育的今天，义务教育的这些前车之鉴必须引起各级政府的重视，政府不能用一种补偿式、忏悔式心态来投入学前教育，而是需要理性、智慧地投入。
虽然在学前教育的资源总量上，我国仍然存在严重不足，但是政府盲目的大干快上很可能会造成有限资源的浪费，使学前教育错失當下进行结构调整、制度设计、体制更新的绝好时机。若是错过當下的发展机遇，很可能难以迎来学前教育发展的下一个春天。因此，政府必须调整當下的学前教育投入结构，完善投入机制，与时俱进，推动学前教育发展。