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在近代政治思想尤其是启蒙思想中,政府更多是与国家相互缠绕甚至等同的概念。公共行政兴起与发展过程中,政府逐渐分离于国家,平等于社会,直至成为明晰的、相对独立的实体,从而拥有当仁不让的治理中心地位,这就是政府的实体化过程。作为治理实体的政府却带来了反民主和难达共识的困境,面对如此境况需要超越实体性思维。