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【摘 要】构建服务型的政府是我国政府改革和发展的重要目标。要建立服务型政府，必须处理好政府与企业、社会中介组织、民众之间的关系，实现政府公共服务的市场化、社会化和参与化；充分发挥政府公共关系的催化剂作用，克服建设服务型政府所面临的问题；参考政府公共关系的路径，转变政府职能方向，加强与民间的沟通和交流。
【关键词】服务型政府 职能 问题 对策 沟通 交流
服务型政府是中国政府执政的新理念，集中体现在党的十八大、十八届三中全会等报告关于政府建设的一系列方案措施中。报告明确提出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。从政府公共关系的角度来看，建设服务型政府需要把政府的职能转变到与企业、社会中介组织、民众建立良好的公共关系上来，以便更加方便、快捷、优质、高效地为人民群众服务。
一、构建服务型政府面临的主要问题
1. 服务型政府概念界定不清
2005 年3 月，温家宝总理在十届全国人大三次会议上正式提出建设服务型政府。对于服务型政府的含义，一些学者从不同的视角予以阐述。刘熙瑞教授将其定义为“在公民本位、社会本位的理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府”。余晖教授研究认为，公共服务型政府，简而言之，就是提供私人和社会团体无力或不愿意提供的，却又与其公共利益相关的非排他性服務的政府。吴玉宗教授的观点是，服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和社会提供方法上用公开的方式为公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利，促进社会稳定发展。综上，从政府公共关系的角度，服务型政府可以定义为：在公民本位、社会本位的理念下，在处理与政府服务对象（包括企业社会中介组织、民众等的）的关系时，体现践行民主、维护公民权、服务公共利的特征，以实现公共服务的市场化、社会化与参的新型政府。
2. 服务型政府在实现自身职能方面存在障碍
处于政府职能转型时期的中国，正努力朝着服务型政府转型，政府公共关系对于服务型政府理念的建立有着迫切的重要性和必要性。首先，相对于政府的执政目标来说，政府公共关系的建立，有利于政府及时、有效地了解市场主体的需求，从而制定科学、合理的政策，引导、调控市场的运行，促进经济的发展。其次，在改善政府与其外部服务对象关系和人们对政府的转型的了解、理解与接受的过程中，政府公共关系将发挥不可或缺的催化作用，从而使人们对“服务型政府”概念的理解与实践不仅仅停留在执行机关的层面上，可以更进一步深入人心，扎根于人民群众的沃土之中。
在社会转型的关键时期，政府的公共关系意识不强，政府本位观念还没有得到切实的转变，这已经成为建设服务型政府的重要障碍。首先，在政企关系上，政府职能主要是存在政企不分、职责不清、干预过度等问题。其次，在政府与社会中介组织的关系上，影响力较大的社会中介组织带浓厚的“官办”色彩，而实力弱小的草根组织因资金、人才等缺乏，与官办的社会中介组织处于不公的竞争地位。第三，在政府与民众的关系上，由于竞争环境不公平，信息的不对等，对政府与民众的关系产生了一定的消极影响。一方面，政务信息公开的广度、深度与力度不足，或者信息公开中政府对于接收信息者的知识水平等因素考虑不足，易造成政府与民众之间的沟通障碍，形成误解。另一方面，政府政策的社会参与程度仍不高，不利于政府政策的实行与推广，进而对政府政策的绩效评估欠缺社会认同感。
3. 政府行政服务功能缺乏法律依据和自我定位
从法理上看，我国行政服务的建设还处于探索阶段。有的学者认为，当前中国各级地方政府行政服务的建设与发展的一个普遍问题是它们都是在缺乏法律规范的不利状况下展开的，这完全违背了现代法治国家“依法行政”以及“行政组织法定”的原则。这种观点反映了目前我国行政服务在其合法性问题上既面临“正名”的机遇又处于如何使自身规范发展的尴尬处境。从实践发展中看，行政服务是我国实践先于理论的结果。各地的行政服务机构的组建模式大同小异，但各级地方政府在效仿他人的同时，却也都结合了本地的具体情况。但是，行政服务作为地方政府改革创新的产物，全国性的法律规范的缺失造成的“行政服务中心发展各自为政”的问题也在所难免。虽然积极的探索使实践成为检验行政服务中心发展成败与否的重要标准，但是也为公共行政“人治”的弊端提供了发展的土壤，有些地方政府对行政服务中心进行了具体详细的规定，其中不乏省一级政府的规定，但行政服务的定位随着领导意愿的不同而大相径庭。行政服务的建立与发展如果少了行政领导的支持，任何决策都是难以实施的。相反，领导的一句话，则可以使行政服务的发展事半功倍。
二、完善服务型政府的积极对策
实现向服务型政府的转变，政府应通过公共关系的手段，从思想到行动，以协调与沟通政府与社会关系，作为政府职能转变的契机，实现政府与企业、政府与民众之间的良性互动。
1. 建立政府为公众服务（包括企业在内）前提下的新型政企关系
政府与企业的关系，应该是一种“交警与司机”的关系，就是说，司机主要是遵照交通规则来行驶，在交通规则允许的范围内，司机有自己的自主性，交警只负责指挥和维护交通秩序以及惩罚司机的违规行为。相类似，企业在自己的经营范围内有自主经营的全权，政府不得进行干涉，政府只对市场进行宏观调控，维护市场的秩序，为企业创造良好的经营环境，并监督企业的经营行为，纠正企业的违规行为。因此，对于政府来说，不得干预企业日常经营活动，这就是说企业自主经营权神圣不可侵犯，要让企业成为市场主体，面对私营企业、三资企业，必须使企业自己拥有人、物组合的合理性，财力、技术创新的选择性，管理的科学性，市场竞争的公平性。政府要了解各个企业的需求和期望，确保政府目标与企业的期望和需求联系起来，确保企业的需求和期望在整个政府中得到沟通，并采取满足要求的措施，测量企业的满意程度并针对测量结果采取措施。所以政府应该与企业做好深入的沟通，既要满足政府的需要，也要积极与企业合作。 2. 政府要鼓励中介组织参与建立服务型政府
在建设服务型政府的过程中，政府应该意识到“自下而上的草根参与意识逐步流行”的趋势。因此，在处理政府与社会中介组织关系时，政府首先应尊重他们的相对独立性。社会中介组织作为一个由具备组织性的民众组建起来的、追求特定的共同利益与实现特定的共同目的的整体，应当而且必须具备自身的独立性，抛弃浓重的官办色彩，从而实现其区别于政府的社会职能。政府应适当引导规范而非确定社会中介组织的活动方向，使其充当好“帮助政府治理社会”的角色。
3.政府要加强与民众的信息沟通与交流，增强民众的认同感
我们的政府是全心全意为人民服务的民主政府，这也是政府建立与民众关系的根本目标，建立和完善政府与民众的沟通机制是政府与民众交流的必要途径，建立政府与公众之间相互信任不可少的渠道。要实现这一目标，双向沟通模式是政府建构良好公共关系的重要手段。要做到政府与民众的双向沟通，可以从以下两个方面来进行：一方面，从政府对民众的利益反映和意见收集上看，要积极开展政府与民众“面对面”的交流对话活动，如民主恳谈会、座谈会、见面会、联谊会、来信来访、协商对话等，以此来拉近政府与民众的距离，使政府更加了解民众的诉求，体恤民情，从而为政府的决策提供依据；要积极利用网络，打造民众自由表达意见的新平台。例如，可以开通各种形式市长、区长的论坛，还可以在政府的门户网站上开通市长信箱，为政府关注民生、了解民意、集中民智、加强与民众联系交流开通新渠道。另一方面，从政府的政策发布与执行上看，要合理有效地利用各种新闻传播媒介，宣传要实施的方针、政策、法令等，让民众对政策有充分地认识和心理上的接受，对民众进行解释和教育，以提高政策的合法性、有效性，并收集民众反馈的意见以及对执行的说法、建议，以利于下一步政策的制定和执行；要建立新闻发言人制度，定期及时地对外发布信息，尽可能把政府的各项活动情况、重要事件、重大决策等向民众公开，密切与民众的联系，以形成有利的公众舆论，实现政府与民众的良性沟通。服务型政府的宗旨是以人为本，坚持公民本位和社会本位。那么，相应地则有必要注重政府与企业、社会中介组织和民众的关系构建，做到有针对性地提供公共服务，并为此设立相应的职能。同时，政府控制式的管理方也要树立公关意识，不再使用命令式，而是做到双向互动式的沟通与协调，建立“公开、促进合作、参与”的公共关系。总之，从政府公共关系的视角探讨服务型政府的职能转变，也为现时期政府机构的改革和服务型政府的机构设置提供实效的路径参考。
【参考文献】
[1]刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政府.2002：5-7.
[2]余晖.什么是公共服务型政府[N] . 南方周末，2003-07-31.
[3]吴玉宗.服务型政府：概念、内涵与特点[J].西南民族大學学报：人文社科版，2004（2）：406-410.
[4]詹文都.政府公共关系[M].广州：华南理工大学出版社，2004.
[5]曹胜辉，张前锋.行政管理向市场化迈进[N].检察日报，2005-12-01.
【关键词】服务型政府 职能 问题 对策 沟通 交流
服务型政府是中国政府执政的新理念，集中体现在党的十八大、十八届三中全会等报告关于政府建设的一系列方案措施中。报告明确提出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。从政府公共关系的角度来看，建设服务型政府需要把政府的职能转变到与企业、社会中介组织、民众建立良好的公共关系上来，以便更加方便、快捷、优质、高效地为人民群众服务。
一、构建服务型政府面临的主要问题
1. 服务型政府概念界定不清
2005 年3 月，温家宝总理在十届全国人大三次会议上正式提出建设服务型政府。对于服务型政府的含义，一些学者从不同的视角予以阐述。刘熙瑞教授将其定义为“在公民本位、社会本位的理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府”。余晖教授研究认为，公共服务型政府，简而言之，就是提供私人和社会团体无力或不愿意提供的，却又与其公共利益相关的非排他性服務的政府。吴玉宗教授的观点是，服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和社会提供方法上用公开的方式为公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利，促进社会稳定发展。综上，从政府公共关系的角度，服务型政府可以定义为：在公民本位、社会本位的理念下，在处理与政府服务对象（包括企业社会中介组织、民众等的）的关系时，体现践行民主、维护公民权、服务公共利的特征，以实现公共服务的市场化、社会化与参的新型政府。
2. 服务型政府在实现自身职能方面存在障碍
处于政府职能转型时期的中国，正努力朝着服务型政府转型，政府公共关系对于服务型政府理念的建立有着迫切的重要性和必要性。首先，相对于政府的执政目标来说，政府公共关系的建立，有利于政府及时、有效地了解市场主体的需求，从而制定科学、合理的政策，引导、调控市场的运行，促进经济的发展。其次，在改善政府与其外部服务对象关系和人们对政府的转型的了解、理解与接受的过程中，政府公共关系将发挥不可或缺的催化作用，从而使人们对“服务型政府”概念的理解与实践不仅仅停留在执行机关的层面上，可以更进一步深入人心，扎根于人民群众的沃土之中。
在社会转型的关键时期，政府的公共关系意识不强，政府本位观念还没有得到切实的转变，这已经成为建设服务型政府的重要障碍。首先，在政企关系上，政府职能主要是存在政企不分、职责不清、干预过度等问题。其次，在政府与社会中介组织的关系上，影响力较大的社会中介组织带浓厚的“官办”色彩，而实力弱小的草根组织因资金、人才等缺乏，与官办的社会中介组织处于不公的竞争地位。第三，在政府与民众的关系上，由于竞争环境不公平，信息的不对等，对政府与民众的关系产生了一定的消极影响。一方面，政务信息公开的广度、深度与力度不足，或者信息公开中政府对于接收信息者的知识水平等因素考虑不足，易造成政府与民众之间的沟通障碍，形成误解。另一方面，政府政策的社会参与程度仍不高，不利于政府政策的实行与推广，进而对政府政策的绩效评估欠缺社会认同感。
3. 政府行政服务功能缺乏法律依据和自我定位
从法理上看，我国行政服务的建设还处于探索阶段。有的学者认为，当前中国各级地方政府行政服务的建设与发展的一个普遍问题是它们都是在缺乏法律规范的不利状况下展开的，这完全违背了现代法治国家“依法行政”以及“行政组织法定”的原则。这种观点反映了目前我国行政服务在其合法性问题上既面临“正名”的机遇又处于如何使自身规范发展的尴尬处境。从实践发展中看，行政服务是我国实践先于理论的结果。各地的行政服务机构的组建模式大同小异，但各级地方政府在效仿他人的同时，却也都结合了本地的具体情况。但是，行政服务作为地方政府改革创新的产物，全国性的法律规范的缺失造成的“行政服务中心发展各自为政”的问题也在所难免。虽然积极的探索使实践成为检验行政服务中心发展成败与否的重要标准，但是也为公共行政“人治”的弊端提供了发展的土壤，有些地方政府对行政服务中心进行了具体详细的规定，其中不乏省一级政府的规定，但行政服务的定位随着领导意愿的不同而大相径庭。行政服务的建立与发展如果少了行政领导的支持，任何决策都是难以实施的。相反，领导的一句话，则可以使行政服务的发展事半功倍。
二、完善服务型政府的积极对策
实现向服务型政府的转变，政府应通过公共关系的手段，从思想到行动，以协调与沟通政府与社会关系，作为政府职能转变的契机，实现政府与企业、政府与民众之间的良性互动。
1. 建立政府为公众服务（包括企业在内）前提下的新型政企关系
政府与企业的关系，应该是一种“交警与司机”的关系，就是说，司机主要是遵照交通规则来行驶，在交通规则允许的范围内，司机有自己的自主性，交警只负责指挥和维护交通秩序以及惩罚司机的违规行为。相类似，企业在自己的经营范围内有自主经营的全权，政府不得进行干涉，政府只对市场进行宏观调控，维护市场的秩序，为企业创造良好的经营环境，并监督企业的经营行为，纠正企业的违规行为。因此，对于政府来说，不得干预企业日常经营活动，这就是说企业自主经营权神圣不可侵犯，要让企业成为市场主体，面对私营企业、三资企业，必须使企业自己拥有人、物组合的合理性，财力、技术创新的选择性，管理的科学性，市场竞争的公平性。政府要了解各个企业的需求和期望，确保政府目标与企业的期望和需求联系起来，确保企业的需求和期望在整个政府中得到沟通，并采取满足要求的措施，测量企业的满意程度并针对测量结果采取措施。所以政府应该与企业做好深入的沟通，既要满足政府的需要，也要积极与企业合作。 2. 政府要鼓励中介组织参与建立服务型政府
在建设服务型政府的过程中，政府应该意识到“自下而上的草根参与意识逐步流行”的趋势。因此，在处理政府与社会中介组织关系时，政府首先应尊重他们的相对独立性。社会中介组织作为一个由具备组织性的民众组建起来的、追求特定的共同利益与实现特定的共同目的的整体，应当而且必须具备自身的独立性，抛弃浓重的官办色彩，从而实现其区别于政府的社会职能。政府应适当引导规范而非确定社会中介组织的活动方向，使其充当好“帮助政府治理社会”的角色。
3.政府要加强与民众的信息沟通与交流，增强民众的认同感
我们的政府是全心全意为人民服务的民主政府，这也是政府建立与民众关系的根本目标，建立和完善政府与民众的沟通机制是政府与民众交流的必要途径，建立政府与公众之间相互信任不可少的渠道。要实现这一目标，双向沟通模式是政府建构良好公共关系的重要手段。要做到政府与民众的双向沟通，可以从以下两个方面来进行：一方面，从政府对民众的利益反映和意见收集上看，要积极开展政府与民众“面对面”的交流对话活动，如民主恳谈会、座谈会、见面会、联谊会、来信来访、协商对话等，以此来拉近政府与民众的距离，使政府更加了解民众的诉求，体恤民情，从而为政府的决策提供依据；要积极利用网络，打造民众自由表达意见的新平台。例如，可以开通各种形式市长、区长的论坛，还可以在政府的门户网站上开通市长信箱，为政府关注民生、了解民意、集中民智、加强与民众联系交流开通新渠道。另一方面，从政府的政策发布与执行上看，要合理有效地利用各种新闻传播媒介，宣传要实施的方针、政策、法令等，让民众对政策有充分地认识和心理上的接受，对民众进行解释和教育，以提高政策的合法性、有效性，并收集民众反馈的意见以及对执行的说法、建议，以利于下一步政策的制定和执行；要建立新闻发言人制度，定期及时地对外发布信息，尽可能把政府的各项活动情况、重要事件、重大决策等向民众公开，密切与民众的联系，以形成有利的公众舆论，实现政府与民众的良性沟通。服务型政府的宗旨是以人为本，坚持公民本位和社会本位。那么，相应地则有必要注重政府与企业、社会中介组织和民众的关系构建，做到有针对性地提供公共服务，并为此设立相应的职能。同时，政府控制式的管理方也要树立公关意识，不再使用命令式，而是做到双向互动式的沟通与协调，建立“公开、促进合作、参与”的公共关系。总之，从政府公共关系的视角探讨服务型政府的职能转变，也为现时期政府机构的改革和服务型政府的机构设置提供实效的路径参考。
【参考文献】
[1]刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政府.2002：5-7.
[2]余晖.什么是公共服务型政府[N] . 南方周末，2003-07-31.
[3]吴玉宗.服务型政府：概念、内涵与特点[J].西南民族大學学报：人文社科版，2004（2）：406-410.
[4]詹文都.政府公共关系[M].广州：华南理工大学出版社，2004.
[5]曹胜辉，张前锋.行政管理向市场化迈进[N].检察日报，2005-12-01.