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《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出了“落实和扩大学校办学自主权”和“完善中国特色现代大学制度,完善治理结构”,标志着大学治理结构作为有中国特色现代大学制度的核心问题正式上升到国家战略的高度。2015年是全面深化综合改革的关键之年,也是全面推进依法治国的开局之年。在此背景下,加强依法治教视阈下大学内部治理结构研究,把大学内部治理结构的完善作为贯彻落实依法治教精神的制度保障,具有重要的理论意义和实践价值。
一、我国大学内部治理结构的主要问题
1.大学章程缺位,大学内部治理结构没有上升到规章制度范畴
大学章程一个学校的宪法,是依法治校的基石,也是促进高校完善治理结构科学发展,建设现代大学制度的重要载体。大学章程也是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。应当根据学校的实际和发展需要,科学设计学校的内部治理结构和组织框架。大学章程是建立现代大学制度的根基。但是,由于传统因素的影响,我国部分高校还没有制定反映学校办学特色的章程,没有把大学的内部治理结构上升为学校的规章制度层次,因此,也就缺少内部治理结构合法性的基础。
2.权力过度异化,行政权力与学术权力混淆,大学“行政化”现象严重
大学的精髓在于“大学自治”“学术自由”“民主管理”,但是,目前我国大学的组织官僚化十分严重,行政权力基于提高管理效率的思考直接或间接干预了学术权力的运用。大学管理者利用行政权力决策包括学术之内的一切事务,无视高等教育的发展规律,这不仅导致了大学丧失文化精髓,还造成了学术权力与行政权力之间的矛盾加剧,行政权力过度膨胀,影响了大学的发展。
3.权力高度集中,顶层组织权力与基层组织权力分配不均衡,集权现象严重
目前我国高校权力主要集中在高层,基层组织的权力过于弱化。这种倒金字塔型的权力机制使基层的自主权受到严重的限制,既不利于调动院系参与大学治理的积极性,也不利于同级院系进行学术交流,难以形成跨专业、多学科的协同发展模式。长期在行政管理压制下,教师的学术精神和民主意识逐渐淡化,不利于建立现代大学制度。
二、依法治教视阈下完善我国大学内部治理结构之路径
1.大力推进法治文化和大学治理文化建设,强化大学治理的源动力和文化驱动力
法律的核心理念和价值就是平等和自由,终极目标是实现社会公正,而要实现这些价值和目标,其核心内容就是设计好权力的分配与制约机制。大学自治理念和学术自由精神一直是大学的精髓所在,而大学治理作为西方政治思潮影响现代社会运行的一个侧面和产物,必然需要现代的大学治理理念作为理论基础。大学治理结构的建立,也体现了一种以对话、协商、谈判、妥协、认同、互信、共同行动等为核心内容的治理文化。治理过程中各种利益诉求的整合,更多的是借助治理文化的整合机制。因此,要大力宣传以大学多元共治理念为核心的大学治理文化,并且从大学治理理念和文化的高度来重塑和建构大学组织与运行的相关制度,为建立大学内部治理提供内源性动力。
2.明确大学章程的法律地位,强制性建立大学内部治理结构,使大学治理在法治轨道上运行
“大学章程不仅是高等学校依法自主管理、实现依法治校的必要条件,也是明确高等学校内外部权利义务关系,促进高校完善治理结构、科学发展,建设现代大学制度的重要载体”。可见,大学章程不仅是现代大学制度的主要载体,也是现代大学制度在法律层面上的一项重要的制度创新。要以章程建设为契机,进一步形成具有权威性和制约力的高校内部监督、激励和约束机制;进一步优化大学内部治理结构,保障党委领导的政治权力、校长负责的行政权力、教授治学的学术权力、师生参与管理和监督的民主权力的科学运行。章程在设计内部治理结构时,既要坚持党的领导,又要防止权力过度异化;既要将学术权力交给学术组织,又要赋予基层组织必备的权力;既要明确监督权力的主体又要规定监督方式和监督内容等。
3.协调好行政权力与学术权力的关系,建立教授治学的体制
治理是在多元化社会变化中重建力量平衡的一种重要的社会机制,其实质是在相关各方之间建立起价值平衡、利益平衡和权力平衡。学术权力和行政权力是大学统一整体不可分割的有机部分,二者相辅相成,共同服务于学校的整体目标。学术权力的存在确保了大学教学科研的基本功能,行政权力的作用则在于协调大学内部各个部门之间的关系,为大学的基本功能服务。因此,行政权力要充分尊重学术权力,不干涉学术事务;学术权力也不能无视行政权力。同时,高校应该提升以学术委员会为主体的学术组织权力运行的规范化水平,完善教授治学的体制机制。通过建立现代大学制度,进一步明确行政权力和学术权力各自发挥作用的领域、范围,健全行政权力和学术权力关系的协调机制,真正树立“教授治学”“学术立校”的办学理念。
一、我国大学内部治理结构的主要问题
1.大学章程缺位,大学内部治理结构没有上升到规章制度范畴
大学章程一个学校的宪法,是依法治校的基石,也是促进高校完善治理结构科学发展,建设现代大学制度的重要载体。大学章程也是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。应当根据学校的实际和发展需要,科学设计学校的内部治理结构和组织框架。大学章程是建立现代大学制度的根基。但是,由于传统因素的影响,我国部分高校还没有制定反映学校办学特色的章程,没有把大学的内部治理结构上升为学校的规章制度层次,因此,也就缺少内部治理结构合法性的基础。
2.权力过度异化,行政权力与学术权力混淆,大学“行政化”现象严重
大学的精髓在于“大学自治”“学术自由”“民主管理”,但是,目前我国大学的组织官僚化十分严重,行政权力基于提高管理效率的思考直接或间接干预了学术权力的运用。大学管理者利用行政权力决策包括学术之内的一切事务,无视高等教育的发展规律,这不仅导致了大学丧失文化精髓,还造成了学术权力与行政权力之间的矛盾加剧,行政权力过度膨胀,影响了大学的发展。
3.权力高度集中,顶层组织权力与基层组织权力分配不均衡,集权现象严重
目前我国高校权力主要集中在高层,基层组织的权力过于弱化。这种倒金字塔型的权力机制使基层的自主权受到严重的限制,既不利于调动院系参与大学治理的积极性,也不利于同级院系进行学术交流,难以形成跨专业、多学科的协同发展模式。长期在行政管理压制下,教师的学术精神和民主意识逐渐淡化,不利于建立现代大学制度。
二、依法治教视阈下完善我国大学内部治理结构之路径
1.大力推进法治文化和大学治理文化建设,强化大学治理的源动力和文化驱动力
法律的核心理念和价值就是平等和自由,终极目标是实现社会公正,而要实现这些价值和目标,其核心内容就是设计好权力的分配与制约机制。大学自治理念和学术自由精神一直是大学的精髓所在,而大学治理作为西方政治思潮影响现代社会运行的一个侧面和产物,必然需要现代的大学治理理念作为理论基础。大学治理结构的建立,也体现了一种以对话、协商、谈判、妥协、认同、互信、共同行动等为核心内容的治理文化。治理过程中各种利益诉求的整合,更多的是借助治理文化的整合机制。因此,要大力宣传以大学多元共治理念为核心的大学治理文化,并且从大学治理理念和文化的高度来重塑和建构大学组织与运行的相关制度,为建立大学内部治理提供内源性动力。
2.明确大学章程的法律地位,强制性建立大学内部治理结构,使大学治理在法治轨道上运行
“大学章程不仅是高等学校依法自主管理、实现依法治校的必要条件,也是明确高等学校内外部权利义务关系,促进高校完善治理结构、科学发展,建设现代大学制度的重要载体”。可见,大学章程不仅是现代大学制度的主要载体,也是现代大学制度在法律层面上的一项重要的制度创新。要以章程建设为契机,进一步形成具有权威性和制约力的高校内部监督、激励和约束机制;进一步优化大学内部治理结构,保障党委领导的政治权力、校长负责的行政权力、教授治学的学术权力、师生参与管理和监督的民主权力的科学运行。章程在设计内部治理结构时,既要坚持党的领导,又要防止权力过度异化;既要将学术权力交给学术组织,又要赋予基层组织必备的权力;既要明确监督权力的主体又要规定监督方式和监督内容等。
3.协调好行政权力与学术权力的关系,建立教授治学的体制
治理是在多元化社会变化中重建力量平衡的一种重要的社会机制,其实质是在相关各方之间建立起价值平衡、利益平衡和权力平衡。学术权力和行政权力是大学统一整体不可分割的有机部分,二者相辅相成,共同服务于学校的整体目标。学术权力的存在确保了大学教学科研的基本功能,行政权力的作用则在于协调大学内部各个部门之间的关系,为大学的基本功能服务。因此,行政权力要充分尊重学术权力,不干涉学术事务;学术权力也不能无视行政权力。同时,高校应该提升以学术委员会为主体的学术组织权力运行的规范化水平,完善教授治学的体制机制。通过建立现代大学制度,进一步明确行政权力和学术权力各自发挥作用的领域、范围,健全行政权力和学术权力关系的协调机制,真正树立“教授治学”“学术立校”的办学理念。