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摘 要:在我国,无论是政府为主导的传统农村人口城市化,还是改革开放后政府主导型逐步转变为政府引导与市场导向相结合的农村人口城市化,都存在政府失灵现象。因此,按照现代市场经济发展规律规范政府干预行为,就成为农村人口城市化健康推进的关键。
关键词:政府;农村;人口城市化;干预;研究
中图分类号:文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)05—0069—03
关于城市化,一直是人们讨论的焦点,尽管学术界至今未形成对城市化概念的统一认识和解释,但对城市化是农村人口流向城市,从而农村人口减少城市总人口大量增加的过程这一点则几乎没有什么异议,从这种意义上讲,本文将城市化进程同时看作是农村人口城市化的过程。在这一过程中,政府干预行为特别是政府的城市化发展战略,对农村人口城市化进程产生着较大的影响。政府对城市人口规模、发展空间布局、建设用地规模等进行科学规划、控制、引导和管理,无疑有助于农村人口城市化的健康发展。但是,如同市场失灵一样,如果政府干预不当,不但不能有效克服市场失灵,相反却阻碍和限制市场功能的正常发挥,从而导致经济关系扭曲,社会资源最优配置就难以实现。那么,我国农村人口城市化进程中政府有何干预行为及带来了哪些影响?政府如何做到适度干预?这是本文关注和研究的问题。
一、我国政府对农村人口城市化干预行为分析
从体制变迁和政府干预方式转变角度分析,可以发现我国政府对农村人口城市化干预经历了两个阶段,一是改革开放前政府主导阶段,二是改革开放后市场引导和政府调节阶段。在不同阶段,政府的干预手段和方法呈现出不同的特点。
1.对农村人口城市化数量的干预
(1)改革开放前对农村人口城市化数量上的干预
新中国成立之初,由于缺乏市场经济推动,城市发展和农村人口城市化进程完全由政府干预。“一五”期间,我国进行大规模工业化和城市化建设,实施“重点建设,稳步前进”的城市发展战略,新建6个城市,大规模扩建了20个城市,一般扩建了74个城市,由此极大地推动了农村人口城市化的相对健康发展,全国城镇人口由1949年的5 765万人增加到1957年的9 949万人,城镇人口比例由1949年的10.6%上升到1957年的15.4%,年均增长0.6个百分点,略高于世界平均速度。接着,农村人口城市化随我国经济一起进入1958—1960年的三年大跃进阶段。期间全国新增城镇人口3 100万人,新设城市33座,城市化水平从1958年的16.3%跃升到1960年的19.8%,每年平均上升1.2个百分点。大量农村劳动力流向城镇在促进城市化、工业化速度加快的同时,也带来了以下问题,一是农村劳动力急骤减少,影响了农业生产,粮食总量供给不足,城市发展得不到农业发展的有力支撑。二是城市基本设施和基本建设规模过度膨胀,城乡人口比例失调。1961—1978年,由于人们对经济和城市发展的客观规律仍认识不清,加上国际环境变化和“文化大革命”的背景,“反城市化”观点战胜“城市化”观点,农村人口城市化进入一个曲折发展阶段。当时,国家为了缓解饥荒将城市人口变成农村人口作为当时解决难题的政策,因此,不仅大规模压缩城市人口,且对农村人口进入城镇实行了非常严格的控制。仅1961年到1963年间,全国共精简职工2 546万人,其中1 641万人从城镇回到农村,城镇人口1961年1月至1963年6月间共减少2 600万人,出现了第一次人为的人口大规模由城市向农村反向流动的现象,致使1966—1977年的城市化水平一直徘徊在17%—18%之间。
(2)改革开放后政府对农村人口城市化数量的干预
1980年代初期我国确立了“控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”的城市化发展方针即小城镇化战略。政府对农村人口城市化的干预方式也逐渐由计划经济时期的直接管制转向市场引导和政府调节并重,农村人口城市化也进入缓慢启动到快速推进阶段。加上政府加强城市综合治理与基础设施建设,加速相关制度的改革与创新等,加快了农村人口城市化的推进速度。一是在政府小城镇战略的推动下,城镇产业结构升级加快,剩余劳动力逐步由农村向城镇转移,城镇化水平获得稳步提高。同时大城市数量不断增加,城市功能不断增强,产生了较强的聚集经济效应,其经济辐射功能拉动了农村人口城市化的进程。60年前,中国只有86个城市,2010年惊人地达到了660个城市。预计2040年的中国城市人口将超过10亿人。二是政府的一系列制度改革初显成效,制约城乡人口流动的制度性壁垒逐步被打破。如政府加大了包括城乡二元户籍管理制度、对农村劳动力歧视性的就业制度等的改革力度,并通过实行农村土地家庭承包经营责任制、土地使用权流转制度改革,建立并不断完善社会保障制度等,加快了生产要素尤其是劳动力资源在城乡之间的流动,强有力地带动了农村人口的城市化。
2.政府对农村人口质量的干预
这种干预主要表现在城乡不平等的教育资源配置上。改革开放前,在计划体制逻辑驱使和“赶超战略”的现实压力下,有限的教育资源配置出现了重城市、轻农村的城乡二元分割现象,具体反应在城乡教育经费、师资力量、升学率、城乡辍学率、城乡教学仪器设备条件、城乡开课率等诸多方面差异。随着改革开放的深入,按理说这种二元教育体制应有所扭转,但恰恰相反,20世纪90年代后,这种二元分割性被制度化地加强了。就城乡而言,最突出的表现就是实行分级式的办学制度。即实行“县办高中”、“乡办初中”、“村办小学”的办学模式,以及相应的教学经费分别由县、镇、乡和村支付。然而,弱小的乡镇财政根本无法满足农村对教育投入的刚性需求,从而导致一部分农村适龄人口中途辍学或流失,根本没有进一步提高自身人力资本的条件和机会。据统计,2009年在校小学生12 822万人。众所周知,我国的学生80%在农村,应为10 258万人;20%在城市,应为2 564万人。而我国的教育资源80%在城市,只有20%在农村。经测算,城市平均每1%的教育资源由32.5万名小学生享用,农村平均1%的教育资源要由512.9万名小学生享用,城市平均每个小学生所享用的教育资源是农村的16倍。教育资源配置的城乡严重失衡,致使分属两种制度下的教育者和受教育者权力的实现程度截然不同,其结果必然带来农村人力资本投资和积累的不足,造成相当部分进城务工农民不能满足现代城市产业发展的需要。因此,随着改革开放闸门打开,大量低素质农村人口涌入城镇并促进城市化进程的同时,也引发了一系列的问题及风险,如果政府不能实施有效而适度的干预,就有可能影响农村人口城市化的健康发展乃至城市化的进程。
二、政府干预结果分析
1.改革开放前政府干预过度对农村人口城市化的影响
(1)导致农村人口城市化水平波动和低水平动作
如前所述,改革开放前政府从经济发展和社会稳定的角度出发,多次通过行政手段控制城市人口规模,对城乡人口流动加以干预,结果致使1952—1978年间我国城市化水平一直在17%左右低水平徘徊,而同期发达国家大致在70年代完成了城市化进程,城市化水平达到70%以上。同时,由于城市经济落后,城市化缺乏二三产业的支撑,加上旧体制下城乡人力资本积累严重不足,从而制约城市化和经济增长,并为改革开放后城市化的高成本运作、过度城市化和大城市病等问题的出现埋下了伏笔。
(2)政府过度的制度供给带来的低效率阻碍了农村人口城市化进程
有效的制度安排能够促进农村人口的城市化进程,无效的或过度的制度供给往往会带来低效率,阻碍农村人口城市化进程。计划经济时期,政府对农村人口城市化的干预除了直接的指令性计划外,还包括各种配套的制度安排,如政府人为设置的户籍制度、就业制度、福利分配制度等。这些制度设计的目的是为了实现政府对城市化进程的有效控制,然而,在缺乏有效的市场机制的情况下,户籍制度不仅成为阻碍城乡人口流动的壁垒,而且其后遗症包括城乡居民在教育、就业、生活、社会保障和社区服务等方面的差异难以在短期内根除,不仅影响农村人力资源的开发和有效利用,也必将导致农村人口城市化成本的提高。
2.改革开放后政府干预对农村人口城市化的影响
改革开放后,政府放宽了对农村人口城市化的管制,促进了城市经济的发展和农村人口城市化进程,但政府失灵现象仍然客观存在。
(1)城市化的高成本影响农村人口城市化进程
改革开放后,市场化程度不断提高,处于转型期的城市政府,为了获取更多的城市发展资源,必须全力以赴地为经济发展创造条件,而改善城市投资环境就成为政府关注的重点。目前,我国的城市化总体上处在扩张阶段,随着国家逐步放松对城市规模的控制,很多城市忽视了城市之间差异化发展的客观规律,无论条件如何,都以建设“国际化大都市”为目标,不少中小城市也提出要建成大城市。即使这些规划是合乎发展规律的,客观需要的高成本也可想而知。同时,片面追求城市化率,必然出现急于求成和盲目无序的偏差,导致区域发展不协调和大量资源损耗;一些城市规划缺乏特色,造成“建设性破坏”和重复建设;土地的过度开发超过了产业发展和城市发展的实际需求,产生诸如房地产炒作,房地产价格飙升等现象。这种由政府过度干预的城市化与农村人口城市化的需求与实际相脱离,在很大程度上影响农村人口城市化的进程。
(2)“大城市病”凸现影响农村人口城市化进程
在我国农村人口城市化进程中,国家对流动人口的限制有所放松,大量的农村剩余劳动力转移到城市,而城市承载人口的基础设施规模增长速度由于建设周期和其他因素在短期内无法满足人口增长的需要。而且经济体制转型以来,国有企业冗员排放和城市社会保障制度短缺带来了城市贫困和社会矛盾,农村劳动力的流入更加剧了这一矛盾。如果政府规划和管理不善或者说干预不足,城市增长超过城市自然和生活环境的承载能力,将导致城市自然环境、生活和社会环境等的恶化,城市病问题就会不可避免地出现。
政府干预是一把双刃剑,在促进城市化整体水平和质量不断提高的同时,也可能会对城市化带来一定的伤害,因此,协调市场与政府的关系,使政府真正成为农村人口城市化进程中有限和有效的政府,实现农村人口城市化快速、健康发展,就成为现阶段我国政府迫切需要解决的问题。
三、政策建议
现实而合理的政府与市场间的关系应是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下,以政府干预之长弥补市场调节之短,同时又以市场调节之长来克服政府干预之短,从而实现市场调节和政府干预的最优组合。
1.明确政府干预重点,加强合理干预
为满足农村人口城市化发展需要,政府的干预重心一是根据地区经济发展的实际情况,因地制宜,科学合理规划适度的、稳定发展的城市化模式,防止因片面追求城市的大而全而带来的重复建设和资源浪费。二是加强中小城镇的基础设施建设。完善的基础设施不仅可以使小城镇吸引更多投资和居住人口,而且可以直接创造更多的就业岗位,吸纳更多的农村剩余劳动力。三是加强农村人力资源开发,解决农民的人力资本增长问题,使部分农民获得摆脱土地后到城市中生活的技术或能力,部分继续留在农村的农民通过实现农业企业化、现代化和科技化提高收入。
2.适度控制大城市规模,适当发展中小城镇,降低农村人口城市化成本
从我国目前的情况看,不适宜通过重点发展大城市解决农村人口城市化问题。一是大中城市曾经吸纳了大量的农村剩余劳动力,随着经济的发展和体制的改革,城市本身所存在的问题日益突出,农村剩余劳动力向城市转移的空间日益缩小。二是由于受投资主体和资源的限制,城市规模难以在短期内通过迅速扩张而满足农村人口城市化的需要,因而出现了人口稠密、交通拥挤、住房紧张和环境污染等与其他发展中国家同样的“城市病”,这在客观上使得农村剩余劳动力不再成为城市的受欢迎者。因此,从我国目前的情况看,不适宜通过重点发展大城市解决农村人口城市化问题。政府干预应放在通过大力发展小城镇实现农村剩余劳动力合理、有序转移上。一是与大中城市相比,小城镇技术含量和资本有机构成低,从而吸纳农村剩余劳动力所需就业费用和城市基础设施费用也低。二是小城镇与农村之间距离近,农村人口转移到小城镇面临的成本和就业风险相对较小。此外,发展小城镇有利于乡镇企业和农村第三产业的发展,从而存在吸纳农村人口的较大潜力或能力。
3.加快制度创新,实现农村人口城市化渠道的畅通
通过制度创新,努力探索适应我国农村人口城市化进程的制度体系。一是通过建立和完善医疗、养老和失业保险等在内的社会保障制度,切实维护或保证进城农民的合法权益,解除农民城市化的后顾之忧,加快其向小城镇转移的步伐。二是深化户籍管理体制改革,建立城乡一体化的劳动力就业市场等,彻底消除农村人口城市化的制度性障碍。三是深化农村土地制度的改革与创新,实现农村土地的合理流转,割断农民与农村土地的联系,消除土地对农村人口城市化的羁绊等。同时,通过建立相关制度,明确政府权力,规范政府干预行为,营造公平有序的法制环境,保障农村人口城市化渠道的畅通。
总之,政府干预必须是政府部门按照现代市场经济发展规律,依法对农村人口城市化进程施加影响的行为,将干预重点更多地侧重于如对产业、就业结构调整、劳动力转移以及户籍政策、城市经济的发展等宏观调控方面,通过宏观调控手段,运用市场机制,实现人口、经济、社会结构优化转换的集聚。
参考文献
[1]姚新武,尹华.中国常用人口数据集[M].北京:中国人口出版社,1994.
[2]中国城市化发展60年:从生产城市到画圈时代[N].南方周末,2010—04—09.
[3]周泽炯.试论我国农村剩余劳动力转移与小城镇发展[J].农业经济问题,2004,(11).
责任编辑:伊 人
关键词:政府;农村;人口城市化;干预;研究
中图分类号:文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)05—0069—03
关于城市化,一直是人们讨论的焦点,尽管学术界至今未形成对城市化概念的统一认识和解释,但对城市化是农村人口流向城市,从而农村人口减少城市总人口大量增加的过程这一点则几乎没有什么异议,从这种意义上讲,本文将城市化进程同时看作是农村人口城市化的过程。在这一过程中,政府干预行为特别是政府的城市化发展战略,对农村人口城市化进程产生着较大的影响。政府对城市人口规模、发展空间布局、建设用地规模等进行科学规划、控制、引导和管理,无疑有助于农村人口城市化的健康发展。但是,如同市场失灵一样,如果政府干预不当,不但不能有效克服市场失灵,相反却阻碍和限制市场功能的正常发挥,从而导致经济关系扭曲,社会资源最优配置就难以实现。那么,我国农村人口城市化进程中政府有何干预行为及带来了哪些影响?政府如何做到适度干预?这是本文关注和研究的问题。
一、我国政府对农村人口城市化干预行为分析
从体制变迁和政府干预方式转变角度分析,可以发现我国政府对农村人口城市化干预经历了两个阶段,一是改革开放前政府主导阶段,二是改革开放后市场引导和政府调节阶段。在不同阶段,政府的干预手段和方法呈现出不同的特点。
1.对农村人口城市化数量的干预
(1)改革开放前对农村人口城市化数量上的干预
新中国成立之初,由于缺乏市场经济推动,城市发展和农村人口城市化进程完全由政府干预。“一五”期间,我国进行大规模工业化和城市化建设,实施“重点建设,稳步前进”的城市发展战略,新建6个城市,大规模扩建了20个城市,一般扩建了74个城市,由此极大地推动了农村人口城市化的相对健康发展,全国城镇人口由1949年的5 765万人增加到1957年的9 949万人,城镇人口比例由1949年的10.6%上升到1957年的15.4%,年均增长0.6个百分点,略高于世界平均速度。接着,农村人口城市化随我国经济一起进入1958—1960年的三年大跃进阶段。期间全国新增城镇人口3 100万人,新设城市33座,城市化水平从1958年的16.3%跃升到1960年的19.8%,每年平均上升1.2个百分点。大量农村劳动力流向城镇在促进城市化、工业化速度加快的同时,也带来了以下问题,一是农村劳动力急骤减少,影响了农业生产,粮食总量供给不足,城市发展得不到农业发展的有力支撑。二是城市基本设施和基本建设规模过度膨胀,城乡人口比例失调。1961—1978年,由于人们对经济和城市发展的客观规律仍认识不清,加上国际环境变化和“文化大革命”的背景,“反城市化”观点战胜“城市化”观点,农村人口城市化进入一个曲折发展阶段。当时,国家为了缓解饥荒将城市人口变成农村人口作为当时解决难题的政策,因此,不仅大规模压缩城市人口,且对农村人口进入城镇实行了非常严格的控制。仅1961年到1963年间,全国共精简职工2 546万人,其中1 641万人从城镇回到农村,城镇人口1961年1月至1963年6月间共减少2 600万人,出现了第一次人为的人口大规模由城市向农村反向流动的现象,致使1966—1977年的城市化水平一直徘徊在17%—18%之间。
(2)改革开放后政府对农村人口城市化数量的干预
1980年代初期我国确立了“控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”的城市化发展方针即小城镇化战略。政府对农村人口城市化的干预方式也逐渐由计划经济时期的直接管制转向市场引导和政府调节并重,农村人口城市化也进入缓慢启动到快速推进阶段。加上政府加强城市综合治理与基础设施建设,加速相关制度的改革与创新等,加快了农村人口城市化的推进速度。一是在政府小城镇战略的推动下,城镇产业结构升级加快,剩余劳动力逐步由农村向城镇转移,城镇化水平获得稳步提高。同时大城市数量不断增加,城市功能不断增强,产生了较强的聚集经济效应,其经济辐射功能拉动了农村人口城市化的进程。60年前,中国只有86个城市,2010年惊人地达到了660个城市。预计2040年的中国城市人口将超过10亿人。二是政府的一系列制度改革初显成效,制约城乡人口流动的制度性壁垒逐步被打破。如政府加大了包括城乡二元户籍管理制度、对农村劳动力歧视性的就业制度等的改革力度,并通过实行农村土地家庭承包经营责任制、土地使用权流转制度改革,建立并不断完善社会保障制度等,加快了生产要素尤其是劳动力资源在城乡之间的流动,强有力地带动了农村人口的城市化。
2.政府对农村人口质量的干预
这种干预主要表现在城乡不平等的教育资源配置上。改革开放前,在计划体制逻辑驱使和“赶超战略”的现实压力下,有限的教育资源配置出现了重城市、轻农村的城乡二元分割现象,具体反应在城乡教育经费、师资力量、升学率、城乡辍学率、城乡教学仪器设备条件、城乡开课率等诸多方面差异。随着改革开放的深入,按理说这种二元教育体制应有所扭转,但恰恰相反,20世纪90年代后,这种二元分割性被制度化地加强了。就城乡而言,最突出的表现就是实行分级式的办学制度。即实行“县办高中”、“乡办初中”、“村办小学”的办学模式,以及相应的教学经费分别由县、镇、乡和村支付。然而,弱小的乡镇财政根本无法满足农村对教育投入的刚性需求,从而导致一部分农村适龄人口中途辍学或流失,根本没有进一步提高自身人力资本的条件和机会。据统计,2009年在校小学生12 822万人。众所周知,我国的学生80%在农村,应为10 258万人;20%在城市,应为2 564万人。而我国的教育资源80%在城市,只有20%在农村。经测算,城市平均每1%的教育资源由32.5万名小学生享用,农村平均1%的教育资源要由512.9万名小学生享用,城市平均每个小学生所享用的教育资源是农村的16倍。教育资源配置的城乡严重失衡,致使分属两种制度下的教育者和受教育者权力的实现程度截然不同,其结果必然带来农村人力资本投资和积累的不足,造成相当部分进城务工农民不能满足现代城市产业发展的需要。因此,随着改革开放闸门打开,大量低素质农村人口涌入城镇并促进城市化进程的同时,也引发了一系列的问题及风险,如果政府不能实施有效而适度的干预,就有可能影响农村人口城市化的健康发展乃至城市化的进程。
二、政府干预结果分析
1.改革开放前政府干预过度对农村人口城市化的影响
(1)导致农村人口城市化水平波动和低水平动作
如前所述,改革开放前政府从经济发展和社会稳定的角度出发,多次通过行政手段控制城市人口规模,对城乡人口流动加以干预,结果致使1952—1978年间我国城市化水平一直在17%左右低水平徘徊,而同期发达国家大致在70年代完成了城市化进程,城市化水平达到70%以上。同时,由于城市经济落后,城市化缺乏二三产业的支撑,加上旧体制下城乡人力资本积累严重不足,从而制约城市化和经济增长,并为改革开放后城市化的高成本运作、过度城市化和大城市病等问题的出现埋下了伏笔。
(2)政府过度的制度供给带来的低效率阻碍了农村人口城市化进程
有效的制度安排能够促进农村人口的城市化进程,无效的或过度的制度供给往往会带来低效率,阻碍农村人口城市化进程。计划经济时期,政府对农村人口城市化的干预除了直接的指令性计划外,还包括各种配套的制度安排,如政府人为设置的户籍制度、就业制度、福利分配制度等。这些制度设计的目的是为了实现政府对城市化进程的有效控制,然而,在缺乏有效的市场机制的情况下,户籍制度不仅成为阻碍城乡人口流动的壁垒,而且其后遗症包括城乡居民在教育、就业、生活、社会保障和社区服务等方面的差异难以在短期内根除,不仅影响农村人力资源的开发和有效利用,也必将导致农村人口城市化成本的提高。
2.改革开放后政府干预对农村人口城市化的影响
改革开放后,政府放宽了对农村人口城市化的管制,促进了城市经济的发展和农村人口城市化进程,但政府失灵现象仍然客观存在。
(1)城市化的高成本影响农村人口城市化进程
改革开放后,市场化程度不断提高,处于转型期的城市政府,为了获取更多的城市发展资源,必须全力以赴地为经济发展创造条件,而改善城市投资环境就成为政府关注的重点。目前,我国的城市化总体上处在扩张阶段,随着国家逐步放松对城市规模的控制,很多城市忽视了城市之间差异化发展的客观规律,无论条件如何,都以建设“国际化大都市”为目标,不少中小城市也提出要建成大城市。即使这些规划是合乎发展规律的,客观需要的高成本也可想而知。同时,片面追求城市化率,必然出现急于求成和盲目无序的偏差,导致区域发展不协调和大量资源损耗;一些城市规划缺乏特色,造成“建设性破坏”和重复建设;土地的过度开发超过了产业发展和城市发展的实际需求,产生诸如房地产炒作,房地产价格飙升等现象。这种由政府过度干预的城市化与农村人口城市化的需求与实际相脱离,在很大程度上影响农村人口城市化的进程。
(2)“大城市病”凸现影响农村人口城市化进程
在我国农村人口城市化进程中,国家对流动人口的限制有所放松,大量的农村剩余劳动力转移到城市,而城市承载人口的基础设施规模增长速度由于建设周期和其他因素在短期内无法满足人口增长的需要。而且经济体制转型以来,国有企业冗员排放和城市社会保障制度短缺带来了城市贫困和社会矛盾,农村劳动力的流入更加剧了这一矛盾。如果政府规划和管理不善或者说干预不足,城市增长超过城市自然和生活环境的承载能力,将导致城市自然环境、生活和社会环境等的恶化,城市病问题就会不可避免地出现。
政府干预是一把双刃剑,在促进城市化整体水平和质量不断提高的同时,也可能会对城市化带来一定的伤害,因此,协调市场与政府的关系,使政府真正成为农村人口城市化进程中有限和有效的政府,实现农村人口城市化快速、健康发展,就成为现阶段我国政府迫切需要解决的问题。
三、政策建议
现实而合理的政府与市场间的关系应是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下,以政府干预之长弥补市场调节之短,同时又以市场调节之长来克服政府干预之短,从而实现市场调节和政府干预的最优组合。
1.明确政府干预重点,加强合理干预
为满足农村人口城市化发展需要,政府的干预重心一是根据地区经济发展的实际情况,因地制宜,科学合理规划适度的、稳定发展的城市化模式,防止因片面追求城市的大而全而带来的重复建设和资源浪费。二是加强中小城镇的基础设施建设。完善的基础设施不仅可以使小城镇吸引更多投资和居住人口,而且可以直接创造更多的就业岗位,吸纳更多的农村剩余劳动力。三是加强农村人力资源开发,解决农民的人力资本增长问题,使部分农民获得摆脱土地后到城市中生活的技术或能力,部分继续留在农村的农民通过实现农业企业化、现代化和科技化提高收入。
2.适度控制大城市规模,适当发展中小城镇,降低农村人口城市化成本
从我国目前的情况看,不适宜通过重点发展大城市解决农村人口城市化问题。一是大中城市曾经吸纳了大量的农村剩余劳动力,随着经济的发展和体制的改革,城市本身所存在的问题日益突出,农村剩余劳动力向城市转移的空间日益缩小。二是由于受投资主体和资源的限制,城市规模难以在短期内通过迅速扩张而满足农村人口城市化的需要,因而出现了人口稠密、交通拥挤、住房紧张和环境污染等与其他发展中国家同样的“城市病”,这在客观上使得农村剩余劳动力不再成为城市的受欢迎者。因此,从我国目前的情况看,不适宜通过重点发展大城市解决农村人口城市化问题。政府干预应放在通过大力发展小城镇实现农村剩余劳动力合理、有序转移上。一是与大中城市相比,小城镇技术含量和资本有机构成低,从而吸纳农村剩余劳动力所需就业费用和城市基础设施费用也低。二是小城镇与农村之间距离近,农村人口转移到小城镇面临的成本和就业风险相对较小。此外,发展小城镇有利于乡镇企业和农村第三产业的发展,从而存在吸纳农村人口的较大潜力或能力。
3.加快制度创新,实现农村人口城市化渠道的畅通
通过制度创新,努力探索适应我国农村人口城市化进程的制度体系。一是通过建立和完善医疗、养老和失业保险等在内的社会保障制度,切实维护或保证进城农民的合法权益,解除农民城市化的后顾之忧,加快其向小城镇转移的步伐。二是深化户籍管理体制改革,建立城乡一体化的劳动力就业市场等,彻底消除农村人口城市化的制度性障碍。三是深化农村土地制度的改革与创新,实现农村土地的合理流转,割断农民与农村土地的联系,消除土地对农村人口城市化的羁绊等。同时,通过建立相关制度,明确政府权力,规范政府干预行为,营造公平有序的法制环境,保障农村人口城市化渠道的畅通。
总之,政府干预必须是政府部门按照现代市场经济发展规律,依法对农村人口城市化进程施加影响的行为,将干预重点更多地侧重于如对产业、就业结构调整、劳动力转移以及户籍政策、城市经济的发展等宏观调控方面,通过宏观调控手段,运用市场机制,实现人口、经济、社会结构优化转换的集聚。
参考文献
[1]姚新武,尹华.中国常用人口数据集[M].北京:中国人口出版社,1994.
[2]中国城市化发展60年:从生产城市到画圈时代[N].南方周末,2010—04—09.
[3]周泽炯.试论我国农村剩余劳动力转移与小城镇发展[J].农业经济问题,2004,(11).
责任编辑:伊 人