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中小银行的资本补充问题事关银行安全和金融稳定，近年来受到了广泛关注，引起了从高层到监管以及地方政府的高度重视。自2019年以来，国务院金融稳定发展委员会和国务院常务会议多次会议讨论这一话题，鼓励永续债发行、连续放宽保险资金投资银行资本补充工具的条件、修改优先股发行条件、允许省级政府发行地方专项债等一系列资本工具创新的政策举措得以出台。同时，省级银行重组或注资行动的实施有利于中小银行资本补充及化解金融风险。这些行动对于解决中小银行的资本问题起到了相应作用。
中小银行资本补充创新举措
永续债发行踊跃。可以用来补充其他一级资本的永续债发行因获得了各方的支持而被投资者普遍认同，既有规模的增加，也有工具的创新。据统计，2019年到2021年6月银行间市场共发行了15285亿元的永续债，超过了同期二级资本债13112亿元的发行规模。中小银行也在抓住这一机会。从2019年到2021年6月，中小银行共发行永续债1770亿元，其中：城商行共发行了56只永续债，筹资1524亿元;农商行共发行12只永续债，共筹资206亿元;另有两只民营银行永续债券获得发行。此外，2021年有城商行还发行了转股型永续债，更加丰富了永续债的品种。与总体情况一样，城商行发行永续债的数量远超二级资本工具的规模。受金融风险事件的影响，二级资本工具的发行成本上升。2019年到2021年6月，城商行通过发行二级资本工具共筹资2191亿元，农商行共筹资443.1亿元。此外，二级债的发行中还增加了一些低级别发行。有不少主体评为A级的二级资本工具，甚至主体评级为A而债项评级为A-级别的债券也得到了发行。
地方专项债补充资本开始操作。2020年7月宣布的用2000亿元地方专项债来补充资本的计划正在实施，当然各地实施时在具体条款方面可能并不相同，部分中小银行已经感受到了实惠。目前大致以两种方式在推进地方专项债补充资本的计划，一种是政府以债务注资给政府金融平台类公司，再由该公司注资银行。这种方式既增加了银行的核心一级资本，也解决了法律规定的不能以借入资金入股银行的问题，其背后的逻辑是基于省级政府的财政信用;二是以强制性可转股协议存款的方式补充银行资本金，这种方式用于补充银行其他一级资本。但是，2000亿元的规模与庞大的资本需求相比仍然有限。
中小银行资本补充压力仍然很大
中小银行资本水平没有明显提高。近些年来，大型银行和股份制商业银行都纷纷以各种方式補充了资本，而地方中小银行整体在资本补充上就显得落后了不少。2014年3月，农商行的资本充足率为13.29%，在各类银行中是最高的，比大型银行的12.55%高出0.74个百分点;城商行的资本充足率虽然只有11.9%，但比股份制银行的10.55%还要高出1.35个百分点。近年来，特别是2018年以来，情况发生了巨大的变化，大型银行的资本充足率一路上升，到2020年底达到16.49%，股份制银行这一数值也达到13.66%。2021年3月末，前述两类银行的资本充足率分别为16.34%和13.47%。而农商行的资本充足率不仅没有提升反而有所下降，2020年末为12.37%，2021年3月末为12.12%;城商行的资本充足率则在2020年末为12.99%，2021年3月末为12.7%，虽然与2014年同期相比有所提高，但增幅非常有限。
还有一个值得关注的现象就是，二级资本工具五年到期不赎回的现象增多。二级资本一般采取“5+5”的方式发行，第一个五年后大多数银行会赎回。因为如果延期的话，后五年资本属性会递减。据统计，至少有10只中小银行发行的二级资本工具没有在五年后赎回，表明这些银行的资本压力确实很大。
中小银行可以利用的资本工具有限。姑且不说上市之路异常困难，由于存在挤出效应，脆弱的股票市场并不欢迎银行上市。就拿优先股来说，虽然2019年7月的改革允许银行发行优先股不需要在新三板挂牌，但至今还未见未上市银行使用该种工具。其实这也不难理解，未上市银行优先股的吸引力毕竟有限。低级别的银行无法发行永续债，到2021年6月只有42家城商行、7家农商行和1家民营银行发行了永续债。也就是说，绝大多数的中小银行难以进入永续债市场，即使是二级资本债市场，也有不少小型银行还没有进入。从2013年至2021年6月，只有174家农商行发行过240只二级资本债，筹资额不到2000亿元。
资本补充工具的成本较高。从永续债来看，发行利率与五年期国债利率之差可以体现出风险溢价情况。2019年1月至2021年5月，全国性商业银行（大型银行与股份制银行）永续债的平均利差在1.55。考虑到2019年永续债发行之初，投资者还有个认识的过程，最初利差还是比较高的，以2020年1月至2021年5月的数据为例，全国性商业银行永续债的利差是1.5，而同期中小银行永续债的利差为1.94，相差44个基点。当然，利差水平体现了不同银行的信用状况，银行的信用评级直接关系到发行利率。但目前的银行信用评级存在着以规模论评级的简单化倾向。
银行资本补充工具的投资者基础还不广泛。以2021年2月的数据为例，在23700亿元二级资本债的存量债券中，大部分由非法人产品（包括银行理财产品）和商业银行持有，保险资金持有规模非常有限，只有1300多亿元。
进一步创造中小银行资本补充环境
解决中小银行资本补充问题，首先需要银行自身的努力，但也需要一个良好的外部环境。一方面需要发挥市场的力量，扩大银行资本工具的投资者基础，减少银行补充资本的人为障碍;另一方面也要发挥政府的作用，为确实有资本补充需求的困难中小银行提供过渡性支持。
积极扩大投资者范围。可让养老金等长期资金持有银行资本工具，放开证券投资基金等持有银行资本工具的范围，并在税收上采取优惠政策，减免投资者持有银行资本工具的所得税。还可考虑在交易所市场发行银行资本工具，既可扩大投资者范围，增加资金来源，也可降低整体金融体系的风险。
建立银行资本工具增信机制。为了让那些信用评级不高的银行能够进入市场融资，可以建立增信机制，一方面可以邀请资信更好的银行提供担保，另一方面可由国家或政府出面组建银行信用担保公司，再由银行信用担保公司提供发债担保。
减少审批流程的同时加强资本市场监管。由于通过发行资本工具对于银行资本补充的作用越来越大，银行不得不考虑成本问题。发债时机的选择对于降低发债成本非常关键，为了解决资本补充的时效性问题，一方面银行内部要做好资本规划，缩短内部决策程序;另一方面需要改革监管部门的审批制度，建议银行资本补充工具的发行应实行银保监部门报备制，发行上市场所实行注册制，缩短发行时间。同时，也要加强银行资本工具发行及流通市场的监管，提升银行资本工具的信用，特别是加强对信用评级机构的监管，让其评级能准确反映银行的真实能力。
鼓励市场化的收购兼并。银行业毕竟是规模经济行业，从全球银行业的发展趋势来看，银行业的行业集中度在逐渐提升，小银行的数量和份额在减少，并购活动一直很活跃。特别是每当经济形势不太好的时候，抗风险能力较弱的小银行经营上出现困难的可能性大大提高，相应地小银行被收购兼并的事件也就大大增加。首先，监管部门和地方政府应当鼓励公司治理优良、经营业绩良好、管理水平较高的境内外银行出于自身战略考虑进行银行收购活动（包括跨区域的收购兼并活动）。其次，应鼓励规模较大且具备实力的保险公司、证券公司等其他金融机构收购银行，既可增加银行资本，也能在业务上寻求协同。最后，发挥好资产管理公司、金融资产投资公司在新一轮的中小银行重组中的作用，鼓励它们收购银行的不良资产和股权，让它们成为阶段性持股者。
可以适当增加地方专项债用于补充银行的资本规模。考虑到当前情况下，以市场方式来增加资金对银行的投入特别是一级资本的补充难度不小，还需要发挥各级政府在稳定金融中的作用。在全球债务增加的情况下，在中国财政风险仍然可控的前提下，增加地方专项债用于补充银行资本应当是可行的办法。特别地，这些专项资本最好能以间接入股银行、增加银行核心一级资本的方式进入。但在退出方式上需要精心设计，最好能设计比较开放的退出方式。
（作者系杭州银行高级顾问、原副行长）
中小银行资本补充创新举措
永续债发行踊跃。可以用来补充其他一级资本的永续债发行因获得了各方的支持而被投资者普遍认同，既有规模的增加，也有工具的创新。据统计，2019年到2021年6月银行间市场共发行了15285亿元的永续债，超过了同期二级资本债13112亿元的发行规模。中小银行也在抓住这一机会。从2019年到2021年6月，中小银行共发行永续债1770亿元，其中：城商行共发行了56只永续债，筹资1524亿元;农商行共发行12只永续债，共筹资206亿元;另有两只民营银行永续债券获得发行。此外，2021年有城商行还发行了转股型永续债，更加丰富了永续债的品种。与总体情况一样，城商行发行永续债的数量远超二级资本工具的规模。受金融风险事件的影响，二级资本工具的发行成本上升。2019年到2021年6月，城商行通过发行二级资本工具共筹资2191亿元，农商行共筹资443.1亿元。此外，二级债的发行中还增加了一些低级别发行。有不少主体评为A级的二级资本工具，甚至主体评级为A而债项评级为A-级别的债券也得到了发行。
地方专项债补充资本开始操作。2020年7月宣布的用2000亿元地方专项债来补充资本的计划正在实施，当然各地实施时在具体条款方面可能并不相同，部分中小银行已经感受到了实惠。目前大致以两种方式在推进地方专项债补充资本的计划，一种是政府以债务注资给政府金融平台类公司，再由该公司注资银行。这种方式既增加了银行的核心一级资本，也解决了法律规定的不能以借入资金入股银行的问题，其背后的逻辑是基于省级政府的财政信用;二是以强制性可转股协议存款的方式补充银行资本金，这种方式用于补充银行其他一级资本。但是，2000亿元的规模与庞大的资本需求相比仍然有限。
中小银行资本补充压力仍然很大
中小银行资本水平没有明显提高。近些年来，大型银行和股份制商业银行都纷纷以各种方式補充了资本，而地方中小银行整体在资本补充上就显得落后了不少。2014年3月，农商行的资本充足率为13.29%，在各类银行中是最高的，比大型银行的12.55%高出0.74个百分点;城商行的资本充足率虽然只有11.9%，但比股份制银行的10.55%还要高出1.35个百分点。近年来，特别是2018年以来，情况发生了巨大的变化，大型银行的资本充足率一路上升，到2020年底达到16.49%，股份制银行这一数值也达到13.66%。2021年3月末，前述两类银行的资本充足率分别为16.34%和13.47%。而农商行的资本充足率不仅没有提升反而有所下降，2020年末为12.37%，2021年3月末为12.12%;城商行的资本充足率则在2020年末为12.99%，2021年3月末为12.7%，虽然与2014年同期相比有所提高，但增幅非常有限。
还有一个值得关注的现象就是，二级资本工具五年到期不赎回的现象增多。二级资本一般采取“5+5”的方式发行，第一个五年后大多数银行会赎回。因为如果延期的话，后五年资本属性会递减。据统计，至少有10只中小银行发行的二级资本工具没有在五年后赎回，表明这些银行的资本压力确实很大。
中小银行可以利用的资本工具有限。姑且不说上市之路异常困难，由于存在挤出效应，脆弱的股票市场并不欢迎银行上市。就拿优先股来说，虽然2019年7月的改革允许银行发行优先股不需要在新三板挂牌，但至今还未见未上市银行使用该种工具。其实这也不难理解，未上市银行优先股的吸引力毕竟有限。低级别的银行无法发行永续债，到2021年6月只有42家城商行、7家农商行和1家民营银行发行了永续债。也就是说，绝大多数的中小银行难以进入永续债市场，即使是二级资本债市场，也有不少小型银行还没有进入。从2013年至2021年6月，只有174家农商行发行过240只二级资本债，筹资额不到2000亿元。
资本补充工具的成本较高。从永续债来看，发行利率与五年期国债利率之差可以体现出风险溢价情况。2019年1月至2021年5月，全国性商业银行（大型银行与股份制银行）永续债的平均利差在1.55。考虑到2019年永续债发行之初，投资者还有个认识的过程，最初利差还是比较高的，以2020年1月至2021年5月的数据为例，全国性商业银行永续债的利差是1.5，而同期中小银行永续债的利差为1.94，相差44个基点。当然，利差水平体现了不同银行的信用状况，银行的信用评级直接关系到发行利率。但目前的银行信用评级存在着以规模论评级的简单化倾向。
银行资本补充工具的投资者基础还不广泛。以2021年2月的数据为例，在23700亿元二级资本债的存量债券中，大部分由非法人产品（包括银行理财产品）和商业银行持有，保险资金持有规模非常有限，只有1300多亿元。
进一步创造中小银行资本补充环境
解决中小银行资本补充问题，首先需要银行自身的努力，但也需要一个良好的外部环境。一方面需要发挥市场的力量，扩大银行资本工具的投资者基础，减少银行补充资本的人为障碍;另一方面也要发挥政府的作用，为确实有资本补充需求的困难中小银行提供过渡性支持。
积极扩大投资者范围。可让养老金等长期资金持有银行资本工具，放开证券投资基金等持有银行资本工具的范围，并在税收上采取优惠政策，减免投资者持有银行资本工具的所得税。还可考虑在交易所市场发行银行资本工具，既可扩大投资者范围，增加资金来源，也可降低整体金融体系的风险。
建立银行资本工具增信机制。为了让那些信用评级不高的银行能够进入市场融资，可以建立增信机制，一方面可以邀请资信更好的银行提供担保，另一方面可由国家或政府出面组建银行信用担保公司，再由银行信用担保公司提供发债担保。
减少审批流程的同时加强资本市场监管。由于通过发行资本工具对于银行资本补充的作用越来越大，银行不得不考虑成本问题。发债时机的选择对于降低发债成本非常关键，为了解决资本补充的时效性问题，一方面银行内部要做好资本规划，缩短内部决策程序;另一方面需要改革监管部门的审批制度，建议银行资本补充工具的发行应实行银保监部门报备制，发行上市场所实行注册制，缩短发行时间。同时，也要加强银行资本工具发行及流通市场的监管，提升银行资本工具的信用，特别是加强对信用评级机构的监管，让其评级能准确反映银行的真实能力。
鼓励市场化的收购兼并。银行业毕竟是规模经济行业，从全球银行业的发展趋势来看，银行业的行业集中度在逐渐提升，小银行的数量和份额在减少，并购活动一直很活跃。特别是每当经济形势不太好的时候，抗风险能力较弱的小银行经营上出现困难的可能性大大提高，相应地小银行被收购兼并的事件也就大大增加。首先，监管部门和地方政府应当鼓励公司治理优良、经营业绩良好、管理水平较高的境内外银行出于自身战略考虑进行银行收购活动（包括跨区域的收购兼并活动）。其次，应鼓励规模较大且具备实力的保险公司、证券公司等其他金融机构收购银行，既可增加银行资本，也能在业务上寻求协同。最后，发挥好资产管理公司、金融资产投资公司在新一轮的中小银行重组中的作用，鼓励它们收购银行的不良资产和股权，让它们成为阶段性持股者。
可以适当增加地方专项债用于补充银行的资本规模。考虑到当前情况下，以市场方式来增加资金对银行的投入特别是一级资本的补充难度不小，还需要发挥各级政府在稳定金融中的作用。在全球债务增加的情况下，在中国财政风险仍然可控的前提下，增加地方专项债用于补充银行资本应当是可行的办法。特别地，这些专项资本最好能以间接入股银行、增加银行核心一级资本的方式进入。但在退出方式上需要精心设计，最好能设计比较开放的退出方式。
（作者系杭州银行高级顾问、原副行长）