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摘要随着公众权利保护意识的逐渐加强,公益诉讼逐渐成为社会的热点问题之一。当传统的行政诉讼并不能满足于现实生活的需要时,一种新型的诉讼制度——行政公益诉讼应运而生。本文通過借鉴国外行政公益诉讼的经验,分析在我国建立行政公益诉讼制度的必要性,并从原告资格、受案范围等方面探讨如何构建我国的行政公益诉讼制度。
关键词公益诉讼 行政公益诉讼 起诉资格
中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-192-02
早在古罗马时期,公益诉讼就已产生,其相对于私益诉讼而言的。“私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼,仅特定人才可提起,公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民均可提起。”美国是现代公益诉讼的开创者,《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定:“在法定情况下,保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。关于公益诉讼的概念,可以定义为,有关组织和个人依据法律的规定,对违反法律而给国家、社会公共利益造成了事实上损害或潜在损害的行为,向法院起诉,由法院追究违法者的法律责任的诉讼活动。”根据公益诉讼的被告不同,可以将公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。
一、行政公益诉讼的概念和特征
行政公益诉讼是指当行政主体的违法行政或不作为对国家和社会公共利益造成侵害或存在侵害的紧迫性时,法律允许不特定的一般主体(包括公民、公益性社会团体、特定的国家机关)为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。与传统的行政诉讼相比,行政公益诉讼有其明显的特点。
(一)诉讼目的的特殊性
行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益,其原告与案件并不存在必然的直接利害关系,这是行政公益诉讼与传统的行政诉讼最为本质的区别。
(二)起诉主体的广泛性
传统的行政诉讼要求起诉人与案件必须具有直接的利害关系,而行政公益诉讼之诉讼目的的特殊性使其起诉主体并不局限于此,其他机关、团体、个人均可以公众利益受到侵害为由,代表国家和公众提起诉讼。起诉主体可以是国家机关、社会团体,也可以是公民个人。
(三)公益损害的预防性
传统行政诉讼均以客观的现实损害事实为起诉前提,否则法院不予受理。而行政公益诉讼中的损害既可以是违法行为已造成的现实的损害,也可以是存在损害发生的可能性,即是能够根据具体情况合理判断出有发生损害的潜在可能性即可。这就使得行政公益诉讼则具有预防性的功能,能够有效地保护国家利益和社会公共利益免受不当行政行为的侵害。
二、国外行政公益诉讼发展模式借鉴
在国外公益诉讼制度的理论与实践中,行政公益诉讼主要存在两种典型模式:一种英美法系模式。该模式主要是以判例的形式构建公益诉讼机制,并辅以适当的法律规定健全和完善。在美国,行政公益诉讼被称为私人检察总长制度,即国会可通过制定法律,授权私人或者团体针对行政主体及其公务员的侵害公共利益的行为提起诉讼,得到授权的人相当于私人检察总长。其诉讼形式有三种:相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼。相关人诉讼是指当司法部长不亲自起诉违法行为时,允许他人以相关人的名义对有损于美国公共利益的违法行为提起诉讼。职务履行请求诉讼,是指在国家行政机关及其公职人员不作为时,市民可以自己的名义提前诉讼,请求相关的行政机关履行其职务。所谓纳税人诉讼,是指原告以纳税人的身份针对国家机关导致公共资金的流失或公共资金的不当支出的行为提起诉讼。
另一种是大陆法系模式。大陆法系国家一般把行政诉讼划分为主观诉讼和客观诉讼。主观诉讼以保护主观私人权益为目的,要求原告应与受侵害的权益有直接的利害关系才具有起诉资格,这属于传统的行政诉讼的范畴。客观诉讼则是针对行政机关违反客观的法律规则和法律地位所提起的诉讼,通过对行政行为的合法性进行审查来维护公共利益,对受到公权力侵害的公共利益提供救济。这之中又可以分为民众诉讼和利他的团体诉讼机关诉讼两类。德国的民众诉讼是指当公民因基本权利或其他权利受到某项法律的侵犯时,公民有权而向宪法法院提起诉讼,要求宣布该法律违宪且无效。而日本的民众诉讼相当与公益诉讼,日本公民可以选举人的身份提起诉讼,请求纠正国家或公团机关违法行为,原告的起诉资格并不限于救济起诉者本人的利益。
三、我国行政公益诉讼的发展
(一)构建行政公益诉讼制度的必要性
近年来,我国行政公益诉讼案件日益增多,常常见诸报端。然而由于没有可靠的制度保障,被侵害的公共利益往往得不到充分救济,一方面不利于督促行政机关依法行政;另一方面,弱化了人们维护社会公共利益的积极性,因此,在我国确有必要建立行政公益诉讼制度。其必要性主要体现在以下几方面:
1.建立行政公益诉讼制度是保护公共利益的迫切需要。近年来,行政机关侵害公共利益的事件层出不穷,曾有许多有识之士将行政机关诉诸法院,但这些案件大都因原告主体不适格而被驳回起诉,结果不了了之。为了长远利益,杜绝公权力对公共利益的恣意侵犯,建立行政公益诉讼制度已刻不容缓。
2.建立行政公益诉讼制度,有利于加强行政监督、促进依法行政。行政公益诉讼将危害公共利益的行政行为纳入司法审查的范围,有助于司法权对行政权的有效制约与监督。对于日益膨胀的行政公权,我们现行的行政监督体制并不足以对其进行有效制约,因此,司法审查不仅要审查侵害私益的行政行为,更应审查损害公益的行政行为。没有司法审查,行政法治将会成为一纸空谈。
3.建立行政公益诉讼制度,有助于完善我国的违宪审查制度,推进宪政建设。在我国的司法实践中,法院并不直接引用宪法条文进行判决。我国行政诉讼的受案范围仅为具体行政行为,而对于由抽象的行政行为导致私人利益和公共利益损害的案件司法机关往往对此束手无策,因此,建立行政公益诉讼制度,把抽象行政行为纳入司法审查的范围,这不仅能加强对行政立法的有效监督,更能促进我国的宪政建设,增强宪法的权威和可操作性。
(二)关于我国行政公益诉讼制度构建的思考
我国现行的行政诉讼法制度很不健全,以至于政府违反法律,侵犯公共利益时却无法得到司法救济。随着社会的发展和公民权利意识的觉醒,行政公益诉讼制度的构建迫在眉睫。
1.关于原告起诉资格的确定。为使公益保护获得可诉性,不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系,而应将原告范围扩大到任何组织和个人。这样既有利于当事人维护自身的合法权益,也有利于社会监督行政主体依法行政。从理论上说,任何人都可以拥有原告资格,不仅包括与具体行政行为有直接或间接关系一般主体,同样包括为维护国家或社会公共利益的一般主体,因此,笔者认为可以提起行政公益诉讼的原告应该包括:公民、社会团体、国家机关。同时,为防止滥诉,原告提起行政公益诉讼时还应当具备以下条件:(1)原告起诉是为了维护国家或社会公共利益;(2)要有明确的被告;(3)有违法行政行为或不作为,并使国家或社会公共利益受到侵害或有被侵害的可能性。
2.关于我国行政公益诉讼类型的界定。在借鉴国外公益诉讼分类方法基础上,可将我国的行政公益诉讼分为三类:一是民众之诉,虽然起诉人与本案并无直接利害关系,但其利益终会因公益的损害而受到间接侵害,故法律授权这些个人或组织代表公众提起公益诉讼。二是受害人之诉,原告是既是本案中的直接受害人,同时被诉的行政行为也损害或威胁到公共利益,这时法律允许原告提起含有私益内容的公益诉讼。三是机关之诉,指有权的国家机关就其他行政机关侵害公共利益的违法行为或不作为提起诉讼。
3.行政公益诉讼受案范围。从理论上讲,所有的抽象行政行為都应该接受法院的审查。但就当前的政治体制和法治现状而言,将所有的抽象行政行为纳入受案范围确有困难,可暂将行政法规交给期待中的宪法诉讼来解决,而较低层次的抽象性行政行为则可纳入行政诉讼的受案范围。同时我们可以借鉴国外立法经验,在诸如环保、国有资产保护、垄断性行业等矛盾比较尖锐的领域中率先引入公益诉讼制度。总之,法律尽早明确规定公益诉讼的范围和种类有助于法院严把受案关,减少任何人随时以公益受侵害为由引发的“捣蛋者诉讼”,防止浪费司法资源的现象。
4.举证责任的分配。行政诉讼中举证责任合理分配的问题,理论界对此并未形成统一认识。笔者倾向于将举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任。“对被诉的具体行政行为由被告负举证责任,对被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者可称为行政诉讼中的特别举证责任,而后者则可称为一般举证责任。”针对行政法规、规章及其规范性文件数量多、内容繁杂的特点,应由被告承担提供相应法律法规及规范性文件的责任。而有关公益损害或可能损害的事实证据,则应由原告负责提供较为适宜。此外,在不同领域中应用的行政公益诉讼,举证责任还应根据各个领域的特点,结合相应的科学规律和生产、生活原则加以配置为宜。
5.关于诉讼时效的规定。有学者认为,既然行政公益诉讼是保护公共利益的救济渠道,为了使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究,其应当不受诉讼时效的限制。但笔者认为,放宽对诉讼时效的限制虽有助于维护国家和社会公共利益,然而诉讼时效是督促“懒人”及时行使权利的制度,无限制地放宽行政公益诉讼的诉讼时效,这又与节约诉讼成本、提高办案效率的司法原则相背离。
6.审判方式的采用。由于行政公益诉讼案件影响较大、类型新颖,且法律关系多较为复杂,因此,应当实行合议制,不适用调解制度,并建议采用一审终审制,以提高行政效率和司法效率。
随着我国政治文明的发展,人们的公益意识也不断增强,但由于立法上的缺失,使得实践中出现的行政公益诉讼屡屡受阻。作为一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度,行政公益诉讼制度在我国的确立决非一朝一夕的事,我们还需做出更为细致的理论准备并进行一定时期的实践探索。
参考文献:
[1]周木月.罗马法原论.北京:商务印书馆.1996.
[2]蔡虹.行政诉讼证据问题研究.武汉:武汉水利电力大学出版社.1998.
[3]颜运秋.公益诉讼理念研究.北京:中国检察出版社.2002.
[4][日]盐野宏,杨建顺译.行政法.北京:法律出版社.1999.
[5]蔡虹,梁远.也论行政公益诉讼.法学评论.2002(3).
[6]凌代郡.行政公益诉讼初探.安徽工业大学学报.2003.20(5).
关键词公益诉讼 行政公益诉讼 起诉资格
中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-192-02
早在古罗马时期,公益诉讼就已产生,其相对于私益诉讼而言的。“私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼,仅特定人才可提起,公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民均可提起。”美国是现代公益诉讼的开创者,《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定:“在法定情况下,保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。关于公益诉讼的概念,可以定义为,有关组织和个人依据法律的规定,对违反法律而给国家、社会公共利益造成了事实上损害或潜在损害的行为,向法院起诉,由法院追究违法者的法律责任的诉讼活动。”根据公益诉讼的被告不同,可以将公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。
一、行政公益诉讼的概念和特征
行政公益诉讼是指当行政主体的违法行政或不作为对国家和社会公共利益造成侵害或存在侵害的紧迫性时,法律允许不特定的一般主体(包括公民、公益性社会团体、特定的国家机关)为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。与传统的行政诉讼相比,行政公益诉讼有其明显的特点。
(一)诉讼目的的特殊性
行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益,其原告与案件并不存在必然的直接利害关系,这是行政公益诉讼与传统的行政诉讼最为本质的区别。
(二)起诉主体的广泛性
传统的行政诉讼要求起诉人与案件必须具有直接的利害关系,而行政公益诉讼之诉讼目的的特殊性使其起诉主体并不局限于此,其他机关、团体、个人均可以公众利益受到侵害为由,代表国家和公众提起诉讼。起诉主体可以是国家机关、社会团体,也可以是公民个人。
(三)公益损害的预防性
传统行政诉讼均以客观的现实损害事实为起诉前提,否则法院不予受理。而行政公益诉讼中的损害既可以是违法行为已造成的现实的损害,也可以是存在损害发生的可能性,即是能够根据具体情况合理判断出有发生损害的潜在可能性即可。这就使得行政公益诉讼则具有预防性的功能,能够有效地保护国家利益和社会公共利益免受不当行政行为的侵害。
二、国外行政公益诉讼发展模式借鉴
在国外公益诉讼制度的理论与实践中,行政公益诉讼主要存在两种典型模式:一种英美法系模式。该模式主要是以判例的形式构建公益诉讼机制,并辅以适当的法律规定健全和完善。在美国,行政公益诉讼被称为私人检察总长制度,即国会可通过制定法律,授权私人或者团体针对行政主体及其公务员的侵害公共利益的行为提起诉讼,得到授权的人相当于私人检察总长。其诉讼形式有三种:相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼。相关人诉讼是指当司法部长不亲自起诉违法行为时,允许他人以相关人的名义对有损于美国公共利益的违法行为提起诉讼。职务履行请求诉讼,是指在国家行政机关及其公职人员不作为时,市民可以自己的名义提前诉讼,请求相关的行政机关履行其职务。所谓纳税人诉讼,是指原告以纳税人的身份针对国家机关导致公共资金的流失或公共资金的不当支出的行为提起诉讼。
另一种是大陆法系模式。大陆法系国家一般把行政诉讼划分为主观诉讼和客观诉讼。主观诉讼以保护主观私人权益为目的,要求原告应与受侵害的权益有直接的利害关系才具有起诉资格,这属于传统的行政诉讼的范畴。客观诉讼则是针对行政机关违反客观的法律规则和法律地位所提起的诉讼,通过对行政行为的合法性进行审查来维护公共利益,对受到公权力侵害的公共利益提供救济。这之中又可以分为民众诉讼和利他的团体诉讼机关诉讼两类。德国的民众诉讼是指当公民因基本权利或其他权利受到某项法律的侵犯时,公民有权而向宪法法院提起诉讼,要求宣布该法律违宪且无效。而日本的民众诉讼相当与公益诉讼,日本公民可以选举人的身份提起诉讼,请求纠正国家或公团机关违法行为,原告的起诉资格并不限于救济起诉者本人的利益。
三、我国行政公益诉讼的发展
(一)构建行政公益诉讼制度的必要性
近年来,我国行政公益诉讼案件日益增多,常常见诸报端。然而由于没有可靠的制度保障,被侵害的公共利益往往得不到充分救济,一方面不利于督促行政机关依法行政;另一方面,弱化了人们维护社会公共利益的积极性,因此,在我国确有必要建立行政公益诉讼制度。其必要性主要体现在以下几方面:
1.建立行政公益诉讼制度是保护公共利益的迫切需要。近年来,行政机关侵害公共利益的事件层出不穷,曾有许多有识之士将行政机关诉诸法院,但这些案件大都因原告主体不适格而被驳回起诉,结果不了了之。为了长远利益,杜绝公权力对公共利益的恣意侵犯,建立行政公益诉讼制度已刻不容缓。
2.建立行政公益诉讼制度,有利于加强行政监督、促进依法行政。行政公益诉讼将危害公共利益的行政行为纳入司法审查的范围,有助于司法权对行政权的有效制约与监督。对于日益膨胀的行政公权,我们现行的行政监督体制并不足以对其进行有效制约,因此,司法审查不仅要审查侵害私益的行政行为,更应审查损害公益的行政行为。没有司法审查,行政法治将会成为一纸空谈。
3.建立行政公益诉讼制度,有助于完善我国的违宪审查制度,推进宪政建设。在我国的司法实践中,法院并不直接引用宪法条文进行判决。我国行政诉讼的受案范围仅为具体行政行为,而对于由抽象的行政行为导致私人利益和公共利益损害的案件司法机关往往对此束手无策,因此,建立行政公益诉讼制度,把抽象行政行为纳入司法审查的范围,这不仅能加强对行政立法的有效监督,更能促进我国的宪政建设,增强宪法的权威和可操作性。
(二)关于我国行政公益诉讼制度构建的思考
我国现行的行政诉讼法制度很不健全,以至于政府违反法律,侵犯公共利益时却无法得到司法救济。随着社会的发展和公民权利意识的觉醒,行政公益诉讼制度的构建迫在眉睫。
1.关于原告起诉资格的确定。为使公益保护获得可诉性,不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系,而应将原告范围扩大到任何组织和个人。这样既有利于当事人维护自身的合法权益,也有利于社会监督行政主体依法行政。从理论上说,任何人都可以拥有原告资格,不仅包括与具体行政行为有直接或间接关系一般主体,同样包括为维护国家或社会公共利益的一般主体,因此,笔者认为可以提起行政公益诉讼的原告应该包括:公民、社会团体、国家机关。同时,为防止滥诉,原告提起行政公益诉讼时还应当具备以下条件:(1)原告起诉是为了维护国家或社会公共利益;(2)要有明确的被告;(3)有违法行政行为或不作为,并使国家或社会公共利益受到侵害或有被侵害的可能性。
2.关于我国行政公益诉讼类型的界定。在借鉴国外公益诉讼分类方法基础上,可将我国的行政公益诉讼分为三类:一是民众之诉,虽然起诉人与本案并无直接利害关系,但其利益终会因公益的损害而受到间接侵害,故法律授权这些个人或组织代表公众提起公益诉讼。二是受害人之诉,原告是既是本案中的直接受害人,同时被诉的行政行为也损害或威胁到公共利益,这时法律允许原告提起含有私益内容的公益诉讼。三是机关之诉,指有权的国家机关就其他行政机关侵害公共利益的违法行为或不作为提起诉讼。
3.行政公益诉讼受案范围。从理论上讲,所有的抽象行政行為都应该接受法院的审查。但就当前的政治体制和法治现状而言,将所有的抽象行政行为纳入受案范围确有困难,可暂将行政法规交给期待中的宪法诉讼来解决,而较低层次的抽象性行政行为则可纳入行政诉讼的受案范围。同时我们可以借鉴国外立法经验,在诸如环保、国有资产保护、垄断性行业等矛盾比较尖锐的领域中率先引入公益诉讼制度。总之,法律尽早明确规定公益诉讼的范围和种类有助于法院严把受案关,减少任何人随时以公益受侵害为由引发的“捣蛋者诉讼”,防止浪费司法资源的现象。
4.举证责任的分配。行政诉讼中举证责任合理分配的问题,理论界对此并未形成统一认识。笔者倾向于将举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任。“对被诉的具体行政行为由被告负举证责任,对被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者可称为行政诉讼中的特别举证责任,而后者则可称为一般举证责任。”针对行政法规、规章及其规范性文件数量多、内容繁杂的特点,应由被告承担提供相应法律法规及规范性文件的责任。而有关公益损害或可能损害的事实证据,则应由原告负责提供较为适宜。此外,在不同领域中应用的行政公益诉讼,举证责任还应根据各个领域的特点,结合相应的科学规律和生产、生活原则加以配置为宜。
5.关于诉讼时效的规定。有学者认为,既然行政公益诉讼是保护公共利益的救济渠道,为了使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究,其应当不受诉讼时效的限制。但笔者认为,放宽对诉讼时效的限制虽有助于维护国家和社会公共利益,然而诉讼时效是督促“懒人”及时行使权利的制度,无限制地放宽行政公益诉讼的诉讼时效,这又与节约诉讼成本、提高办案效率的司法原则相背离。
6.审判方式的采用。由于行政公益诉讼案件影响较大、类型新颖,且法律关系多较为复杂,因此,应当实行合议制,不适用调解制度,并建议采用一审终审制,以提高行政效率和司法效率。
随着我国政治文明的发展,人们的公益意识也不断增强,但由于立法上的缺失,使得实践中出现的行政公益诉讼屡屡受阻。作为一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度,行政公益诉讼制度在我国的确立决非一朝一夕的事,我们还需做出更为细致的理论准备并进行一定时期的实践探索。
参考文献:
[1]周木月.罗马法原论.北京:商务印书馆.1996.
[2]蔡虹.行政诉讼证据问题研究.武汉:武汉水利电力大学出版社.1998.
[3]颜运秋.公益诉讼理念研究.北京:中国检察出版社.2002.
[4][日]盐野宏,杨建顺译.行政法.北京:法律出版社.1999.
[5]蔡虹,梁远.也论行政公益诉讼.法学评论.2002(3).
[6]凌代郡.行政公益诉讼初探.安徽工业大学学报.2003.20(5).