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摘 要:近几年来,我市房地产开发领域职务犯罪呈现出群发、高发态势,严重损害了公职人员的职务廉洁性与房地产市场的公正性,为有效遏制和预防职务犯罪的发生,本文在深入调查了解案件实际的基础上,从社会经济、文化根源、制度建设等角度对犯罪原因进行了剖析,并在现有的体制框架下,围绕加强自我约束能力与强化外在制约力度两条主线提出了相应的预防对策与建议。
关键词:房地产开发;职务犯罪预防;实证分析;权力寻租
随着房地产市场的快速发展,房地产开发成了投资热点,给社会经济带来了新的增长点,与此同时,房地产开发领域的职务犯罪行为也日益凸显。研究分析近几年来我市房地产开发领域职务犯罪的特点、规律及发案原因,并据之提出相应的预防对策,对于深入推进反腐倡廉工作具有十分重要的意义,从某种意义上讲,通过积极预防,把职务犯罪降低到最低限度,就等于反腐败取得了巨大成功。
一、基本情况
2007年以来,萍乡市检察机关共立案查处涉及房地产开发领域职务犯罪案件15件16人,其中受贿犯罪9件,行贿犯罪5件,贪污犯罪1件,处级干部6人,大要案率40%,截至今年7月,全市检察机关侦查终结提起公诉16人,法院做出有罪判决16人,尚无无罪判决案件。
二、特点规律
1、犯罪主体主要是熟悉房地产相关业务并有一定职权的人员。在查处的案件中,涉案人员涉及国土资源局、规划局、房管局等土地业务部门,他们在各自的行业中均有较长的从业经历,对房地产相关政策及业务拥有较为丰富的经验。如2009年查处的市国土局局长谭某某、市规划局局长黄某、市规划局副局长高某某三人,分别有着9年、12年、21年的房地产行业工作经验。
2、犯罪环节涉及房地产领域各个方面。在我市查办的案件中,犯罪行为涉及土地征用、审批,监督检查,建筑高度、密度控制,建筑面积、容积率调整等各个环节。其中容积率与建筑高度、密度环节是权力“寻租”的重灾区。如2006年市规划局局长黄某收受开发商杨某某送给他的10万元,违规改变原有的建筑规划计划,增加建筑密度。
3、审批环节是权力“寻租”的高发区。为了避免绝对权力导致的绝对腐败,我国在房地产开发领域设置了多道审批环节,然而繁杂的审批环节在客观上也延长了房地产项目的开发时间,开发商为了缩短审批时间,纷纷以各种方式与手握审批权的人进行钱权交易,在我市近几年来查处的案件中,每个涉案人员都在审批环节存在着钱权交易行为。如2007年萍乡市一国有企业为了尽快开发一块土地,送给谭某某10万元请求其帮忙办理审批手续。
4、犯罪手法愈加多样性,呈现出新型化、智能化特点。第一,在受贿案中,除了传统的现金贿赂、吃请、旅游等手法外,行贿、受贿方式不断出现新的变化。如市国土局局长谭某某在2006年以低于市场价格18万余元向一家房地产公司购买房屋一套。第二,巧妙伪装,积极掩饰,以借款为名,行受贿之实。2008年我市查处了萍乡市城区房管所所长张某某涉嫌受贿一案,该案中,张某某以打借条的方式收受开发商文某某贿赂5万元。
5、犯罪区域开始向农村辐射,出现村民委员会人员涉嫌房地产开发领域职务犯罪现象。随着我国城镇化进程的大力推进与新农村建设逐步深入,房地产开发开始进驻农村土地市场,房地产开发领域职务犯罪行为开始向农村蔓延。2009年我市查办了安源区郊区乡青坪村村委会主任黄某某在出让该村土地进行房地产开发过程中,收受开发商王某某贿赂5万元一案。
三、原因分析
1、经济利益驱动。占有了土地也就意味着占有了巨大的获利空间,土地既是一种稀缺的资源,又是一种靠行政审批就可取得的资源,在土地征用、出让、交易等环节,都可以形成“低进高出”的事实。另外,虽然我国经营性土地已经全面推行了市场出让方式,但体制、机制的不健全导致了幕后交易的存在可能。与公开竟价相比,获得土地使用权的行贿成本相对低廉,这促成了资本向行政权力的全方位渗透,开发商为了取得土地,并能及时办理审批手续,采取各种方式对审批人进行腐蚀。
2、监督管理缺位。从我市查办的案件看,房地产开发领域普遍存在着监督制约不力的现象。我国国土部门采用的是本部门和本级政府双重领导的模式,即人事业务由上级业务部门管理,组织关系和年终考核由政府管理。这种双重管理模式,一旦没有形成监管合力,就很容易在房地产开发领域形成两不管的监督漏洞。此外我国在土地管理、规划和税收等方面,多个部门各司其责,职务上有分工,制度上不配套,没有形成相互间的制约,容易出现监管盲点。
3、审批手续繁多。房地产项目的开发通常要履行多道环节的审批,这种审批权力的分散一定程度上限制了钱权交易,但其弊端就是时间长、进度慢。而房地产项目投入大,时间进度要求高,需要更快更顺利地通过审批。而审批者拥有较大的自由裁量权,且没有严格的细化的标准,失控的自由裁量权成为了腐败的温床,使权力寻租有了存在的空间。
4、市场经济冲击导致心理失衡。改革开放以来,“允许一部分人先富起来”的市场经济模式在大力激发了我国经济活力的同时客观上也加大了社会的贫富差距,相对于国家经济的发展而言,公务员的收入并没有得到相应的提高,在拜金主义腐败思想的侵蚀下,一部分公职人员开始盲目攀比富人一掷千金的生活方式,形成了巨大的心里落差,不甘面对清贫。在贪图物质享受、追求奢侈生活方式的动机刺激下,遂利用职务上的便利收受贿赂或索取贿赂。
5、对行贿人的处罚普遍偏轻。司法实践中,主动行贿与被动行贿、谋取正当利益与谋取不正当利益的界限难以确定,法院在对行贿犯罪量刑中也大都适用减轻处罚或免除处罚的规定。对行贿人从轻处理虽有利于从行贿人处打开案件的缺口,但也放纵了开发商的投机心理,忽视了行贿行为的违法性。
四、预防对策
1、加强教育宣传,强化预防力度。一是通过集中学习、观看廉政教育、发短信等方式加强土地系统工作人员的思想教育,帮助他们树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观,使他们正确对待手中的权力,增强抗腐拒变的免疫力。二是建立长效廉政教育机制,通过典型案例,以案释法,现身说法等形式,把廉政教育贯穿到日常生活之中,筑起抵御职务犯罪的大堤,从而不敢犯罪,不能犯罪,不想犯罪,增强预防意识。三是要加强基本法律知识教育,使之对自己的行为有清醒的价值判断,做到知法、守法。
2、坚持“惩防并举,打防结合”预防方针,增强预防实效。一是坚决查办违法犯罪案件,有效发挥刑罚的威慑作用。打击职务犯罪本身也是一种预防,检察机关、纪检监察部门要充分履行职务犯罪监督职能,针对案件易发、高发环节,突出办案重点,集中查办大要案。二是要进一步加大对行贿者的查处和惩罚比例。通过追究刑事责任、提交相关行政部门处罚、行政制裁等方式,将靠行贿手段来获取利益的开发商罚出场,净化市场环境。三是认真做好行贿犯罪档案查询工作,强化市场主体廉洁准入,推進房地产开发领域诚信体系建设。四是坚持把案件剖析制度作为预防工作的重要手段,结合案件情况,查找制度的缺陷和不足,认真提出切实可行的检察建议,帮助发案单位堵塞漏洞。同时,坚持检察建议执行效果跟踪监督回访制度,积极提供预防咨询服务。
3、强化监督力度,推进政务公开。一是进一步规范房地产开发建设过程的监督机制,特别是对审批环节的监督,上级审批部门在审批土地开发中不能闭门审批,要组织专门人员深入实地,制订和落实严格的审批程序;二是上级机关要成立专门的督察机构,明确监督权责,防止“两不管”现象发生。三是积极推进国土资源系统、规划部门的政务公开,在权力公开的基础上,加强政务公开,增加工作的透明度,在坚持行政监督、法律监督的同时,强化群众监督,建立结构合理、配置科学的权力运行机制,压缩“暗箱”操作空间。
4、积极推进社会化大预防格局,形成预防职务犯罪的整体合力。一是建立网络预防,将预防职务犯罪融入智能化、信息化社会,通过信息网络大量收集职务犯罪以及形成职务犯罪条件和原因的相关信息,实现以检察机关为中心网点,以土地系统等单位为分支网点,以预防机构与网点单位间的横向联系为网状的辐射型网络,打破传统"就案预防"模式,探索出一条由里到外、以点带面的预防职务犯罪新路子。二是深化检察机关与建设、审计、规划、国土等管理部门和单位的联系配合,建立联席会议制度,对房地产开发领域的苗头性、倾向性犯罪行为及时进行沟通、防范,并通过座谈会、讲座等形式,对房地产开发商进行法制教育,积极构建社会化大预防格局。三是加强与农村基层组织的联系,综合运用法制宣传等手段,推进农村基层组织廉政建设、法制建设。
关键词:房地产开发;职务犯罪预防;实证分析;权力寻租
随着房地产市场的快速发展,房地产开发成了投资热点,给社会经济带来了新的增长点,与此同时,房地产开发领域的职务犯罪行为也日益凸显。研究分析近几年来我市房地产开发领域职务犯罪的特点、规律及发案原因,并据之提出相应的预防对策,对于深入推进反腐倡廉工作具有十分重要的意义,从某种意义上讲,通过积极预防,把职务犯罪降低到最低限度,就等于反腐败取得了巨大成功。
一、基本情况
2007年以来,萍乡市检察机关共立案查处涉及房地产开发领域职务犯罪案件15件16人,其中受贿犯罪9件,行贿犯罪5件,贪污犯罪1件,处级干部6人,大要案率40%,截至今年7月,全市检察机关侦查终结提起公诉16人,法院做出有罪判决16人,尚无无罪判决案件。
二、特点规律
1、犯罪主体主要是熟悉房地产相关业务并有一定职权的人员。在查处的案件中,涉案人员涉及国土资源局、规划局、房管局等土地业务部门,他们在各自的行业中均有较长的从业经历,对房地产相关政策及业务拥有较为丰富的经验。如2009年查处的市国土局局长谭某某、市规划局局长黄某、市规划局副局长高某某三人,分别有着9年、12年、21年的房地产行业工作经验。
2、犯罪环节涉及房地产领域各个方面。在我市查办的案件中,犯罪行为涉及土地征用、审批,监督检查,建筑高度、密度控制,建筑面积、容积率调整等各个环节。其中容积率与建筑高度、密度环节是权力“寻租”的重灾区。如2006年市规划局局长黄某收受开发商杨某某送给他的10万元,违规改变原有的建筑规划计划,增加建筑密度。
3、审批环节是权力“寻租”的高发区。为了避免绝对权力导致的绝对腐败,我国在房地产开发领域设置了多道审批环节,然而繁杂的审批环节在客观上也延长了房地产项目的开发时间,开发商为了缩短审批时间,纷纷以各种方式与手握审批权的人进行钱权交易,在我市近几年来查处的案件中,每个涉案人员都在审批环节存在着钱权交易行为。如2007年萍乡市一国有企业为了尽快开发一块土地,送给谭某某10万元请求其帮忙办理审批手续。
4、犯罪手法愈加多样性,呈现出新型化、智能化特点。第一,在受贿案中,除了传统的现金贿赂、吃请、旅游等手法外,行贿、受贿方式不断出现新的变化。如市国土局局长谭某某在2006年以低于市场价格18万余元向一家房地产公司购买房屋一套。第二,巧妙伪装,积极掩饰,以借款为名,行受贿之实。2008年我市查处了萍乡市城区房管所所长张某某涉嫌受贿一案,该案中,张某某以打借条的方式收受开发商文某某贿赂5万元。
5、犯罪区域开始向农村辐射,出现村民委员会人员涉嫌房地产开发领域职务犯罪现象。随着我国城镇化进程的大力推进与新农村建设逐步深入,房地产开发开始进驻农村土地市场,房地产开发领域职务犯罪行为开始向农村蔓延。2009年我市查办了安源区郊区乡青坪村村委会主任黄某某在出让该村土地进行房地产开发过程中,收受开发商王某某贿赂5万元一案。
三、原因分析
1、经济利益驱动。占有了土地也就意味着占有了巨大的获利空间,土地既是一种稀缺的资源,又是一种靠行政审批就可取得的资源,在土地征用、出让、交易等环节,都可以形成“低进高出”的事实。另外,虽然我国经营性土地已经全面推行了市场出让方式,但体制、机制的不健全导致了幕后交易的存在可能。与公开竟价相比,获得土地使用权的行贿成本相对低廉,这促成了资本向行政权力的全方位渗透,开发商为了取得土地,并能及时办理审批手续,采取各种方式对审批人进行腐蚀。
2、监督管理缺位。从我市查办的案件看,房地产开发领域普遍存在着监督制约不力的现象。我国国土部门采用的是本部门和本级政府双重领导的模式,即人事业务由上级业务部门管理,组织关系和年终考核由政府管理。这种双重管理模式,一旦没有形成监管合力,就很容易在房地产开发领域形成两不管的监督漏洞。此外我国在土地管理、规划和税收等方面,多个部门各司其责,职务上有分工,制度上不配套,没有形成相互间的制约,容易出现监管盲点。
3、审批手续繁多。房地产项目的开发通常要履行多道环节的审批,这种审批权力的分散一定程度上限制了钱权交易,但其弊端就是时间长、进度慢。而房地产项目投入大,时间进度要求高,需要更快更顺利地通过审批。而审批者拥有较大的自由裁量权,且没有严格的细化的标准,失控的自由裁量权成为了腐败的温床,使权力寻租有了存在的空间。
4、市场经济冲击导致心理失衡。改革开放以来,“允许一部分人先富起来”的市场经济模式在大力激发了我国经济活力的同时客观上也加大了社会的贫富差距,相对于国家经济的发展而言,公务员的收入并没有得到相应的提高,在拜金主义腐败思想的侵蚀下,一部分公职人员开始盲目攀比富人一掷千金的生活方式,形成了巨大的心里落差,不甘面对清贫。在贪图物质享受、追求奢侈生活方式的动机刺激下,遂利用职务上的便利收受贿赂或索取贿赂。
5、对行贿人的处罚普遍偏轻。司法实践中,主动行贿与被动行贿、谋取正当利益与谋取不正当利益的界限难以确定,法院在对行贿犯罪量刑中也大都适用减轻处罚或免除处罚的规定。对行贿人从轻处理虽有利于从行贿人处打开案件的缺口,但也放纵了开发商的投机心理,忽视了行贿行为的违法性。
四、预防对策
1、加强教育宣传,强化预防力度。一是通过集中学习、观看廉政教育、发短信等方式加强土地系统工作人员的思想教育,帮助他们树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观,使他们正确对待手中的权力,增强抗腐拒变的免疫力。二是建立长效廉政教育机制,通过典型案例,以案释法,现身说法等形式,把廉政教育贯穿到日常生活之中,筑起抵御职务犯罪的大堤,从而不敢犯罪,不能犯罪,不想犯罪,增强预防意识。三是要加强基本法律知识教育,使之对自己的行为有清醒的价值判断,做到知法、守法。
2、坚持“惩防并举,打防结合”预防方针,增强预防实效。一是坚决查办违法犯罪案件,有效发挥刑罚的威慑作用。打击职务犯罪本身也是一种预防,检察机关、纪检监察部门要充分履行职务犯罪监督职能,针对案件易发、高发环节,突出办案重点,集中查办大要案。二是要进一步加大对行贿者的查处和惩罚比例。通过追究刑事责任、提交相关行政部门处罚、行政制裁等方式,将靠行贿手段来获取利益的开发商罚出场,净化市场环境。三是认真做好行贿犯罪档案查询工作,强化市场主体廉洁准入,推進房地产开发领域诚信体系建设。四是坚持把案件剖析制度作为预防工作的重要手段,结合案件情况,查找制度的缺陷和不足,认真提出切实可行的检察建议,帮助发案单位堵塞漏洞。同时,坚持检察建议执行效果跟踪监督回访制度,积极提供预防咨询服务。
3、强化监督力度,推进政务公开。一是进一步规范房地产开发建设过程的监督机制,特别是对审批环节的监督,上级审批部门在审批土地开发中不能闭门审批,要组织专门人员深入实地,制订和落实严格的审批程序;二是上级机关要成立专门的督察机构,明确监督权责,防止“两不管”现象发生。三是积极推进国土资源系统、规划部门的政务公开,在权力公开的基础上,加强政务公开,增加工作的透明度,在坚持行政监督、法律监督的同时,强化群众监督,建立结构合理、配置科学的权力运行机制,压缩“暗箱”操作空间。
4、积极推进社会化大预防格局,形成预防职务犯罪的整体合力。一是建立网络预防,将预防职务犯罪融入智能化、信息化社会,通过信息网络大量收集职务犯罪以及形成职务犯罪条件和原因的相关信息,实现以检察机关为中心网点,以土地系统等单位为分支网点,以预防机构与网点单位间的横向联系为网状的辐射型网络,打破传统"就案预防"模式,探索出一条由里到外、以点带面的预防职务犯罪新路子。二是深化检察机关与建设、审计、规划、国土等管理部门和单位的联系配合,建立联席会议制度,对房地产开发领域的苗头性、倾向性犯罪行为及时进行沟通、防范,并通过座谈会、讲座等形式,对房地产开发商进行法制教育,积极构建社会化大预防格局。三是加强与农村基层组织的联系,综合运用法制宣传等手段,推进农村基层组织廉政建设、法制建设。