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摘要:建立农村新型合作医疗法律制度,解决好广大农村人口的医疗保健问题,不仅是新形势下广大农民的迫切要求,而且也是关系到21世纪中国农村经济发展和社会稳定的大问题。改革开放以来,虽然广大农民生活条件有了较大改善,但由于疾病造成的经济压力和因大病、重病带来的困难依然是制约农民群众致富奔小康的一大障碍。因此,发展和完善合作医疗法律制度,保障农民身体健康,提高农民身体素质,已成为促进农村经济的必要条件,也是实现小康社会的重要保证。
关键词:农村合作医疗;立法缺陷;改进建议
中图分类号:F840.684 文献标识码:A文章编号:1672-3309(2009)12-0052-03
农村新型合作医疗是我国社会保障制度的重要组成部分。农村新型合作医疗法律制度是新时期建设小康社会、创建城乡和谐社会、实现社会公平、解决“三农问题”的重要内容。党的十七大报告中指出,加快推进以改善民生为重点的社会建设,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会,特别强调要推进新型农村合作医疗制度建设。
一、我国新型农村合作医疗制度的界定
新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导、支持,农村居民自愿参加,政府、集体和个人多方筹资,县、乡、村三级医疗机构提供基本医疗服务、上级医疗机构提供转诊服务,以大病统筹为主的农民医疗互助制度。其基本特征:一是在筹资方面,实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制,并对筹资数量标准进行了规定。同时要求有条件的乡村集体经济组织应给予适当扶持,鼓励社团和个人资助。二是在管理体制方面,首次要求省、地级人民政府成立由卫生、财政、农业、民政、审计、扶持等部门组成农村合作医疗协调小组。此外,县级农村合作医疗管理委员会必须由农民代表参加,经费列入财政预算。三是在监管机制方面,要定期检查、监督合作医疗基金使用和管理情况,定期向同级人民代表大会汇报,审计部门进行审计。四是在政策方面,由农民以家庭为单位自愿参加,合作医疗基金主要用于补助农民的大额医疗费用或住院医疗费用,不得超支或过多结余。
二、我国新型农村合作医疗制度存在的主要问题
目前,我国农村合作医疗法律制度不健全,法学界对农村合作医疗也没有研究。现阶段,农村合作医疗的规制主要体现在中央和一些地方政府规章中,基本上是无法可依的状态。同时,这些规章制度普遍存在立法层次太低,缺乏权威性,而且主体不明确,管理机制不协调,法律救济机制不健全等缺陷。法律制度的欠缺,给农村合作医疗工作带来了一系列的问题。
(一)立法层次低,缺乏权威性
目前,我国关于农村新型合作医疗只有一些地方政府规章,如2003年河北省人民政府制定的《河北省新型农村合作医疗管理办法》、2003年吉林省人民政府出台的《吉林省新型农村合作医疗管理办法(试行)》、2006年江西省人民政府颁布的《江西省农村合作医疗制度实施办法(暂行)》、2007年广西壮族自治区人民政府出台的《广西壮族自治区新型农村合作医疗管理办法(试行)》等。全国人大及其常委会、国务院及其部委均未对农村新型合作医疗进行专门立法。这些地方政府规章的法律效力层次较低,同时,就我国现有的农村新型合作医疗的地方政府规章而言,其内容的原则性太强,对农村新型合作医疗各方主体的权利、义务和法律责任等重要问题未作详尽规定,难以起到促进农村新型合作医疗规范、健康发展的作用。
(二)管理机制不协调
1、管理方式笼统,没有形成有效制约机制
目前,合作医疗管理仍采用粗放型的管理方式,没有形成供、需、管三方面有效的、可操作的相互制约机制。由于新型农村合作医疗是由政府创办,必然涉及到人员编制、办公场所、办公经费等一系列实际问题,但目前未能真正落实到位。机构设置上不够科学,部分乡镇采用“二合一”的方式,将合管办机构设置在卫生院,难以保证医疗费用结保的真实性和基金使用的有效性。人员配备也不合理,一般都是抽借卫生系统内部2—4人组成,有时还经常变动,加上财政未安排专门预算,而卫生系统本身经费就比较紧张,影响到合管办工作人员工作的积极性和责任心。管理手段落后,管理工作一般均为手工操作,应用计算机管理的还不多,手续繁琐,效率和质量不高。
2、政府职能部门角色冲突,职能不清,执行困难
第一,卫生部门的双重身份问题。在新型合作医疗制度的管理机构设置上,《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗意见的通知》中规定:省、地级人民政府成立由卫生、财政、农业、民政、审计、扶贫等部门组成的农村合作医疗协调小组,各级卫生行政部门内部应成立专门的农村合作医疗管理机构。县级人民政府成立由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的农村合作医疗管理委员会(以下简称合管会),负责有关组织、协调、管理和指导工作。合管会下设经办机构,负责具体业务工作。可见,新型农村合作医疗的行政机构是县级的合管会,业务经办机构为同级的卫生行政部门。在这种管理体制下,卫生部门一方面要建立有效的农村合作医疗管理制度,另一方面又要规范医疗服务行为,提高服务质量,控制医药费用过快增长,减轻农民医药费用负担,维护广大农民的利益。事实上,卫生服务的提供者和医疗保障部门之间存在着一定的利益冲突,因此,卫生部门一身二任的角色很容易引起角色冲突。
第二,社会保障部门的角色定位问题。即使卫生部门能很好地履行双重身份赋予的责任,也会引起另一个无法回避的问题,即社会保障部门在农村合作医疗制度中的角色定位问题。九届人大一次会议通过“以劳动部为基础组建劳动与社会保障部”后,原卫生部的医疗保险划归劳动与社会保障部门负责。这样,新组建的劳动与社会保障部门成为举办养老、医疗、失业、工伤和生育保险的法定机关。因此,劳动与社会保障部门既是城镇社会保障体系的主管部门,也理所当然应是农村社会保障体系的主管部门。新型合作医疗制度规定卫生部门为主管部门,这就与劳动与社会保障部门的职能发生了冲突。机构重叠、职能界定不清,导致在政策执行过程中互相推诿、责任不明,执行困难。
(三)法律责任缺失
农村新型合作医疗法律制度对合作医疗中的法律责任问题没有作出规定。在农村新型合作医疗运行中,许多情形下会产生法律责任的承担问题,例如,对于参加者没有缴完参加合作费用的责任;对于财政配套资金没有到位的责任;对于未参加合作医疗者用他人名义报销费用的责任;政府机构垫资套取国家资金的责任;医疗机构的医生滥开处方的责任;对于定点医疗机构达不到标准的处理等。若对这些问题不加以明确规定,不利于保障农村新型合作医疗的健康发展。
三、完善新型农村合作医疗法律制度的建议
针对我国农村新型合作医疗存在的问题,我国新型农村合作医疗法律制度应从以下几方面加以完善:
(一)制定《农村合作医疗法》,增强权威性
农村新型合作医疗制度是我国在农村实施的主要经济社会制度,应该建立一个统一的立法体制。根据《中国人民共和国立法法》关于立法体制和立法权限的规定,应形成以全国人大常委会制定的《农村合作医疗法》或国务院制定的《农村合作医疗条例》为统率的,以有地方立法权的地方人大制定的地方性法规为主体、以有立法权的地方政府制定的规章为补充的完整法律体系。
(二)健全管理机制
作为国家机构,无论是临时设立还是长久设立,管理职能清晰是其合法有效行使权力的前提。确立合理的管理方式和管理机构是规范实施管理的基础保障。
1、确立政府主导、农村居民配合的管理方式
农村新型合作医疗是一项社会保障的系统工程,涉及众多农村居民和社会的许多方面。这就要求政府牵头,加强引导和管理。首先,加强合作医疗组织建设,组建权威性的合作医疗管理机构,理顺各方关系。其次,应赋予农村居民参与管理的权利。农村合作医疗是农村居民自愿参加的互助互济的社会保险,其管理体制的设计应赋予农村居民参与合作医疗管理的权利。
2、确立管理层级,明确管理机构权限
确立新型农村合作医疗管理层级时,必须考虑行政区划、人口数量和基金的统筹范围等相关因素。在现行的管理层级中,中央、省、地市、县、乡都有新型农村合作医疗管理机构。但从立法的角度来讲,管理层级的设计应当是确立最基本的管理机制。管理层级应当以中央、省、县三级为基本框架,地市以及乡级管理机构的设立应当根据实际情况而定。其中,在县级管理机构中,县合作医疗管理委员会是最高的领导机构,由县政府牵头、各相关部门和农民代表共同组成,负责新型农村合作医疗的组织、协调和管理工作,其下属的合作医疗办公室是直接经办单位。
(三)加大法律责任力度
对于违反合作医疗法所应承担的法律责任,应以行政责任(包括行政处罚)为主,辅之必要的刑事和民事责任。为了保障农村合作医疗法的有效实施,为了真正保障农民的正当权利不受侵害,对于违反该法律的违法犯罪行为,必须规定相应的惩罚措施。
对农村新型合作医疗管理机构工作人员的相关行为应责令改正,视其情节轻重,对其负责人、直接责任人分别给予行政处分和罚款;非法所得数额比较巨大,情节恶劣构成犯罪的依法追究刑事责任。
对定点医疗服务机构及其工作人员的相关行为可视其情节轻重,对于定点医疗服务机构给予取消其资格并进行罚款;对于工作人员给予行政处分和罚款;构成犯罪的依法追究刑事责任。
对参加农村新型合作医疗的农村居民的相关行为应责令其退回已发生的费用并可暂停其享受农村新型合作医疗待遇。
对参加农村新型合作医疗的农民,逾期不缴纳合作医疗基金,或不按规定办理农村合作医疗基金登记、变更登记或者注销登记的,经两次以上催款仍不缴纳的,由农村新型合作医疗经办机构取消其农村合作医疗资格,并报上一级合作医疗管理办公室备案。
对于各级政府机构没有按时、足额拨付农村新型合作医疗资金的,应责令其按时、按额拨付,对负有责任的人员,视其情节轻重给予行政处分。
新型农村合作医疗制度随着整个社会、经济发展变化而不断发展变化的,是新形势下党中央、国务院为切实解决“三农”问题,统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措,对于提高农民健康保障水平,减轻医疗负担,解决因病致贫、因病返贫问题,具有重要作用,因此,加强农村卫生工作,发展农村合作医疗,是新时期建设新农村应有之意,是非常必要的。
(责任编辑:方涵)
关键词:农村合作医疗;立法缺陷;改进建议
中图分类号:F840.684 文献标识码:A文章编号:1672-3309(2009)12-0052-03
农村新型合作医疗是我国社会保障制度的重要组成部分。农村新型合作医疗法律制度是新时期建设小康社会、创建城乡和谐社会、实现社会公平、解决“三农问题”的重要内容。党的十七大报告中指出,加快推进以改善民生为重点的社会建设,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会,特别强调要推进新型农村合作医疗制度建设。
一、我国新型农村合作医疗制度的界定
新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导、支持,农村居民自愿参加,政府、集体和个人多方筹资,县、乡、村三级医疗机构提供基本医疗服务、上级医疗机构提供转诊服务,以大病统筹为主的农民医疗互助制度。其基本特征:一是在筹资方面,实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制,并对筹资数量标准进行了规定。同时要求有条件的乡村集体经济组织应给予适当扶持,鼓励社团和个人资助。二是在管理体制方面,首次要求省、地级人民政府成立由卫生、财政、农业、民政、审计、扶持等部门组成农村合作医疗协调小组。此外,县级农村合作医疗管理委员会必须由农民代表参加,经费列入财政预算。三是在监管机制方面,要定期检查、监督合作医疗基金使用和管理情况,定期向同级人民代表大会汇报,审计部门进行审计。四是在政策方面,由农民以家庭为单位自愿参加,合作医疗基金主要用于补助农民的大额医疗费用或住院医疗费用,不得超支或过多结余。
二、我国新型农村合作医疗制度存在的主要问题
目前,我国农村合作医疗法律制度不健全,法学界对农村合作医疗也没有研究。现阶段,农村合作医疗的规制主要体现在中央和一些地方政府规章中,基本上是无法可依的状态。同时,这些规章制度普遍存在立法层次太低,缺乏权威性,而且主体不明确,管理机制不协调,法律救济机制不健全等缺陷。法律制度的欠缺,给农村合作医疗工作带来了一系列的问题。
(一)立法层次低,缺乏权威性
目前,我国关于农村新型合作医疗只有一些地方政府规章,如2003年河北省人民政府制定的《河北省新型农村合作医疗管理办法》、2003年吉林省人民政府出台的《吉林省新型农村合作医疗管理办法(试行)》、2006年江西省人民政府颁布的《江西省农村合作医疗制度实施办法(暂行)》、2007年广西壮族自治区人民政府出台的《广西壮族自治区新型农村合作医疗管理办法(试行)》等。全国人大及其常委会、国务院及其部委均未对农村新型合作医疗进行专门立法。这些地方政府规章的法律效力层次较低,同时,就我国现有的农村新型合作医疗的地方政府规章而言,其内容的原则性太强,对农村新型合作医疗各方主体的权利、义务和法律责任等重要问题未作详尽规定,难以起到促进农村新型合作医疗规范、健康发展的作用。
(二)管理机制不协调
1、管理方式笼统,没有形成有效制约机制
目前,合作医疗管理仍采用粗放型的管理方式,没有形成供、需、管三方面有效的、可操作的相互制约机制。由于新型农村合作医疗是由政府创办,必然涉及到人员编制、办公场所、办公经费等一系列实际问题,但目前未能真正落实到位。机构设置上不够科学,部分乡镇采用“二合一”的方式,将合管办机构设置在卫生院,难以保证医疗费用结保的真实性和基金使用的有效性。人员配备也不合理,一般都是抽借卫生系统内部2—4人组成,有时还经常变动,加上财政未安排专门预算,而卫生系统本身经费就比较紧张,影响到合管办工作人员工作的积极性和责任心。管理手段落后,管理工作一般均为手工操作,应用计算机管理的还不多,手续繁琐,效率和质量不高。
2、政府职能部门角色冲突,职能不清,执行困难
第一,卫生部门的双重身份问题。在新型合作医疗制度的管理机构设置上,《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗意见的通知》中规定:省、地级人民政府成立由卫生、财政、农业、民政、审计、扶贫等部门组成的农村合作医疗协调小组,各级卫生行政部门内部应成立专门的农村合作医疗管理机构。县级人民政府成立由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的农村合作医疗管理委员会(以下简称合管会),负责有关组织、协调、管理和指导工作。合管会下设经办机构,负责具体业务工作。可见,新型农村合作医疗的行政机构是县级的合管会,业务经办机构为同级的卫生行政部门。在这种管理体制下,卫生部门一方面要建立有效的农村合作医疗管理制度,另一方面又要规范医疗服务行为,提高服务质量,控制医药费用过快增长,减轻农民医药费用负担,维护广大农民的利益。事实上,卫生服务的提供者和医疗保障部门之间存在着一定的利益冲突,因此,卫生部门一身二任的角色很容易引起角色冲突。
第二,社会保障部门的角色定位问题。即使卫生部门能很好地履行双重身份赋予的责任,也会引起另一个无法回避的问题,即社会保障部门在农村合作医疗制度中的角色定位问题。九届人大一次会议通过“以劳动部为基础组建劳动与社会保障部”后,原卫生部的医疗保险划归劳动与社会保障部门负责。这样,新组建的劳动与社会保障部门成为举办养老、医疗、失业、工伤和生育保险的法定机关。因此,劳动与社会保障部门既是城镇社会保障体系的主管部门,也理所当然应是农村社会保障体系的主管部门。新型合作医疗制度规定卫生部门为主管部门,这就与劳动与社会保障部门的职能发生了冲突。机构重叠、职能界定不清,导致在政策执行过程中互相推诿、责任不明,执行困难。
(三)法律责任缺失
农村新型合作医疗法律制度对合作医疗中的法律责任问题没有作出规定。在农村新型合作医疗运行中,许多情形下会产生法律责任的承担问题,例如,对于参加者没有缴完参加合作费用的责任;对于财政配套资金没有到位的责任;对于未参加合作医疗者用他人名义报销费用的责任;政府机构垫资套取国家资金的责任;医疗机构的医生滥开处方的责任;对于定点医疗机构达不到标准的处理等。若对这些问题不加以明确规定,不利于保障农村新型合作医疗的健康发展。
三、完善新型农村合作医疗法律制度的建议
针对我国农村新型合作医疗存在的问题,我国新型农村合作医疗法律制度应从以下几方面加以完善:
(一)制定《农村合作医疗法》,增强权威性
农村新型合作医疗制度是我国在农村实施的主要经济社会制度,应该建立一个统一的立法体制。根据《中国人民共和国立法法》关于立法体制和立法权限的规定,应形成以全国人大常委会制定的《农村合作医疗法》或国务院制定的《农村合作医疗条例》为统率的,以有地方立法权的地方人大制定的地方性法规为主体、以有立法权的地方政府制定的规章为补充的完整法律体系。
(二)健全管理机制
作为国家机构,无论是临时设立还是长久设立,管理职能清晰是其合法有效行使权力的前提。确立合理的管理方式和管理机构是规范实施管理的基础保障。
1、确立政府主导、农村居民配合的管理方式
农村新型合作医疗是一项社会保障的系统工程,涉及众多农村居民和社会的许多方面。这就要求政府牵头,加强引导和管理。首先,加强合作医疗组织建设,组建权威性的合作医疗管理机构,理顺各方关系。其次,应赋予农村居民参与管理的权利。农村合作医疗是农村居民自愿参加的互助互济的社会保险,其管理体制的设计应赋予农村居民参与合作医疗管理的权利。
2、确立管理层级,明确管理机构权限
确立新型农村合作医疗管理层级时,必须考虑行政区划、人口数量和基金的统筹范围等相关因素。在现行的管理层级中,中央、省、地市、县、乡都有新型农村合作医疗管理机构。但从立法的角度来讲,管理层级的设计应当是确立最基本的管理机制。管理层级应当以中央、省、县三级为基本框架,地市以及乡级管理机构的设立应当根据实际情况而定。其中,在县级管理机构中,县合作医疗管理委员会是最高的领导机构,由县政府牵头、各相关部门和农民代表共同组成,负责新型农村合作医疗的组织、协调和管理工作,其下属的合作医疗办公室是直接经办单位。
(三)加大法律责任力度
对于违反合作医疗法所应承担的法律责任,应以行政责任(包括行政处罚)为主,辅之必要的刑事和民事责任。为了保障农村合作医疗法的有效实施,为了真正保障农民的正当权利不受侵害,对于违反该法律的违法犯罪行为,必须规定相应的惩罚措施。
对农村新型合作医疗管理机构工作人员的相关行为应责令改正,视其情节轻重,对其负责人、直接责任人分别给予行政处分和罚款;非法所得数额比较巨大,情节恶劣构成犯罪的依法追究刑事责任。
对定点医疗服务机构及其工作人员的相关行为可视其情节轻重,对于定点医疗服务机构给予取消其资格并进行罚款;对于工作人员给予行政处分和罚款;构成犯罪的依法追究刑事责任。
对参加农村新型合作医疗的农村居民的相关行为应责令其退回已发生的费用并可暂停其享受农村新型合作医疗待遇。
对参加农村新型合作医疗的农民,逾期不缴纳合作医疗基金,或不按规定办理农村合作医疗基金登记、变更登记或者注销登记的,经两次以上催款仍不缴纳的,由农村新型合作医疗经办机构取消其农村合作医疗资格,并报上一级合作医疗管理办公室备案。
对于各级政府机构没有按时、足额拨付农村新型合作医疗资金的,应责令其按时、按额拨付,对负有责任的人员,视其情节轻重给予行政处分。
新型农村合作医疗制度随着整个社会、经济发展变化而不断发展变化的,是新形势下党中央、国务院为切实解决“三农”问题,统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措,对于提高农民健康保障水平,减轻医疗负担,解决因病致贫、因病返贫问题,具有重要作用,因此,加强农村卫生工作,发展农村合作医疗,是新时期建设新农村应有之意,是非常必要的。
(责任编辑:方涵)