1994年分税制财政管理体制改革实施以来,我国政府间财政关系不断完善,但与中央财政和省级财政良好的发展形势相比,县乡财政则普遍存在困难,广大县乡政府收支缺口扩大,影响了公共物品、公共服务供给能力和政府治理能力。本论文从县乡财政基本情况、存在问题、原因分析、财政体制相关理论、发达国家经验借鉴、县乡财政体制完善建议等角度开展研究。一、研究县乡财政体制的重要意义在我国,按照我国宪法规定,县、乡(镇)两级政府(以下简称“县乡”政府)在在我国现行的五级行政管理体制架构中处于第四和第五两级,即处于直接管理和服务于农村村镇居民的基层政府的位置,处在最容易了解村镇民众需求、直接服务村镇民众的国家治理体制框架体系的重要环节,管辖着全国一半以上的人口,在国家治理、向村镇居民提供公共物品和服务方面具有举足轻重的地位。政府财政是国家治理的重要支柱,县乡政府财政能力的强弱,直接决定了县乡政府以及相应权力机构和行政机构能否顺利履行职责、能够在广大的县乡区域内实现国家治理目标。在我国现行体制下,制约县乡财政能力的主要因素之一是县乡财政体制和制度。在我国现行的分税制财政体制下,财政体制是决定县乡财政资源获得能力的主要因素,而县乡财政制度则是规范县乡政府财政行为的主要制度。本文的重点是分析我国县乡财政体制问题,力图从体制入手寻找解决我国县乡财政困难的突破口。从我国目前县乡财政存在的问题来看,研究县乡财政体制也具有重要的理论和实践意义。关于我国县乡财政在国家财政体制框架内的状况,用在政府部门内部流行的一段顺口溜描述就是:“中央财政喜气洋洋,省级财政蒸蒸日上,地市财政勉勉强强,县级财政哭爹喊娘,乡级财政名存实亡”,这正是现阶段中国各级财政状况最生动的写照。我国县乡财政存在的上述问题不容忽视的主要原因,除了从宪法规定的行政层级框架结构来看,必须强化县乡政府财政能力以便为县乡政府履行宪法规定的职能提供必要的财政支撑能力以外,同样重要的是需要为县乡政府充实必要的财政能力去实现城乡一体化改革目标。二、我国县乡财政体制的现状和问题新中国县乡财政体制在1994年分税制财政体制改革以前,经历了“统收统支”财政体制、“分灶吃饭”财政体制、“大包干”财政体制等几个历史阶段,这些形式的财政体制都带计划经济体制的特征和规范化程度不够的缺陷。1994年分税制财政体制改革后,县乡财政体制适应市场经济发展的需求,步入了逐步规范化、法制化的轨道。1994年以来,我国在县乡财政管理改革方面陆续进行了“农村税费改革”、“省直管县”、“乡财县管”等具有创新性质的实践探索,取得了一定成效,但也存在一定的问题,特别是在县乡财政能力的建设方面问题比较突出。例如:“农村税费改革”虽然减轻了农民负担,但县乡财政收入大幅减少,进而导致了县乡财政收支缺口不断扩大;“省直管县”改革措施虽然在一定程度上提高了行政管理效率,但也在一定程度上造成了县级政府与市级政府间的财政矛盾,同时,由于我国省级行政区域范围比较大,使得省级政府难以对县乡财政实施全面监管;与此同时,“乡财县管”改革似乎规范了乡镇政府的财政收支,但却导致了乡镇预算虚化,事权、支出责任和财力配置不协调,进而导致了乡镇一级政府财政能力的严重弱化,其结果是弱化了乡镇一级政府的国家治理能力。本文通过对分税制改革之后财政体制运行状况和历年数据对比分析,进一步梳理了县乡财政收支缺口扩大、和县乡财政体制运行本身存在的问题,这些问题包括:事权与财权、财力不匹配,县乡财政收支矛盾突出,县乡财力地区差异大,政府间财力纵向不均衡问题突出,县乡财政风险问题日益突显,县乡财政支出保障水平偏低等。造成这些问题的原因主要是:政府层级过多影响财政体制运行效率,县乡财政体制权责不统一问题突出,县乡财政难以获得稳定的收入来源,省以下政府间转移支付制度尚不完善。三、县乡财政体制的国际经验借鉴和理论研究基础研究国外财政体制方面的经验与教训,可为我国财政体制和预算制度的改革和建设提供良好的借鉴。为此,本文选取了美国、德国、日本、英国、俄罗斯等发达国家作为分析对象,进行了借鉴分析。得到的启示是:应清晰界定与划分政府职能范围和支出责任,要建立和完善均等化的转移支付制度,应构建高度透明度以及完备的监督审查体系,准确评估收入能力和支出需求。县乡财政体制与财政能力建设涉及到政府组织结构问题,财政分权问题,委托代理问题等,因此,本文也对相关理论进行了梳理,作为本文的理论基础。四、建立权责统一的县乡财政体制的政策建议基于理论与实证分析的结果,本文提出了建立权责统一的县乡财政体制的政策建议:第一,科学界定我国县乡财政的职能作用。包括:掌握辖区内居民的公共服务需求,提高辖区内公共服务的供给效率,建立公共服务供给的有效治理框架。第二,确立赋予地方自治权的县乡财政体制“分类改革”路线。包括:政府级次和预算级次由五级向四级过渡,分类改革建立适合地区实际情况的县乡财政体制,把权责统一的原则贯穿县乡财政体制改革进程。第三,合理划分县乡政府事权和支出责任。包括:完全排他性的公共服务支出责任,不完全排他性的公共服务支出责任,上级临时性赋予县乡政府的支出责任。并对县乡政府运行、县乡区域经济发展、农村基础设施和环境建设、县乡社会安全稳定管理、农村民生服务保障等五类县乡政府具体的事权和支出责任进行了细致划分。第四,建立县乡财力的稳定保障机制。包括:建立县乡政府稳定的地方税体系,赋予省以下政府适当的税收自主权,将财产税确立为县乡政府的主体税种,规范县乡政府非税收入管理,清理县乡政府预算外收入;进一步改革完善转移支付制度,加大一般性转移支付力度,建立“分类拨款”的专项转移支付模式,规范转移支付资金的使用管理;做好县乡政府债务风险防控工作。第五,实施配套改革措施提高县乡治理能力。包括:加强县乡财政体制的顶层设计和法律规范,加快基层民主政治改革进程,加快县乡政府行政体制改革进程,建立规范的县乡财政预算管理制度。五、文章的创新和不足之处创新方面:一是提出政府和预算级次逐步由五级向四级过渡。建议修改现行《宪法》和《预算法》,将五级政府五级预算的架构改为四级政府四级预算,建立地级市与县平行的行政体系架构,城市政府继续保持城市管理的功能,县级政府则需要兼顾农村区域管理和城镇化建设的功能。对地域面积相对较小,县域经济发达的省,采取“省直管县”和“省直管市”并行,省以下政府级次和财政级次设置省、县(市)、乡镇三个级次。对地域面积相对较大,包含有市一级中心城市,县域经济大多依附于中心城市的,可以中心城市为基础,把省级行政区进行拆分,缩短行政管理半径,省以下政府级次和财政级次也设置省、县(市)、乡镇三个级次。政府级次由五级改为四级后,相应财政预算级次也改为四级。二是提出赋予地方自主权的县乡财政体制分类改革路线。县乡政府更加了解当地的公共服务需要,具有信息优势与管理优势,有利于公民参与服务决策,能够提供更适合本地居民偏好的服务。我国地域广阔,地区间行政管理模式差异大。应把一刀切的“乡财县管”,转变为赋予地方政府一定自治权的县乡财政体制分类改革。第一类,对县级政府治理能力强、乡镇政府弱化的地区,应以县级政府为主体建立公共服务供给体系。第二类,对乡镇政府治理能力强、县级政府相对虚化的地区,应以乡镇政府为主体建立公共服务供给体系。不足之处:一是数据不足。在对有关国家基层财政体制进行比较,以及对国内县乡财政运行的具体实际进行研究之时,资料的获取存在相当的难度,数据普遍缺乏。因此未能全面介绍和反映新的变化情况。二是方法局限。县乡财税体制,不仅是经济学问题,实际上涉及到民主财政问题,尤其在农村层面,一事一议、农村公共品的社会提供和资金安排,都离不开财政决策民主化、地方自治和有效机制安排的保证。但因为本研究是将财政体制作为研究对象,主要用经济学方法进行研究,并未运用政治学、管理学、社会学等方法,存在一定的欠缺。